Диссертация (1154455), страница 75
Текст из файла (страница 75)
Аналогичная проблема и в регулированииконтроляэкономическойконцентрациивчастипроцедурывыдачипредписаний.Говоря о других проблемах неясности и противоречивости понятийногоаппарата антимонопольного законодательства, нельзя обойти вниманием ивопрос регламентации функций и полномочий антимонопольного органа.Так, ст. 22 Закона о конкуренции указывает всего четыре функцииКомментарий к ст.21. / Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О защитеконкуренции" (постатейный) / К.Н. Алешин, И.Ю. Артемьев, Е.А.
Большаков и др.; отв. ред. И.Ю. Артемьев.2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2016. 1024 с. / СПС КонсльтантПлюс.502355антимонопольного органа. В свою очередь, Правительство РФ503 установиловсегооднуфункциюантимонопольногоантимонопольнойсфере.Остальныезаконодательногорегулирования.органа,функциисобственно,касаютсяУтвержденноеиныхПравительствомвсферРФПоложение о ФАС России504, к сожалению, также не раскрывает подробнофункции антимонопольного органа, но содержит широкий переченьполномочий ФАС России в соответствии с полномочиями, предоставляемымиразличными федеральными законами.
Интересно, что и этот переченьфункций не последний, и базовый регламент ФАС России505 с успехомпродолжает плюралистическую традицию легального определения своихфункций, давая новую, оригинальную их трактовку, отличающуюся и отзаконодательного перечня, от обоих правительственных списков. СогласноРегламенту о ФАС России, к его функциям в антимонопольной сфереотносятся: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор засоблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках;защита конкуренции на рынке финансовых услуг. Две последние из трехфункцийвтакойформулировкенеизвестнынизаконодателю,ниправительственным актам. Получается, что антимонопольный орган сам имисебя наделил. Таким образом, позитивное право не содержит единого иоднозначновоспринимаемогоперечняфункцийФАСРоссиикакантимонопольного органа и антимонопольный орган, и иные субъекты могутпо-разному трактовать его функции.Ситуация осложняется общим неудовлетворительным состояниемпозитивногоадминистративногозаконодательногопротиворечивостьюзакрепленияиправавфункцийотсутствиемэтойчасти,властныхсистемностиотсутствиемсубъектов,виподзаконномрегулировании этого вопроса.
Так, некоторое регулирование функций органаПостановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольнойслужбы» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1482.504Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральнойантимонопольной службе» // СЗ РФ. 2004.
№ 31. Ст. 3259.505Приказ ФАС РФ от 09.04.2007 № 105 «Об утверждении Регламента Федеральной антимонопольнойслужбы» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.05.2007 № 9470) // БНА. № 30. 2007.503356исполнительной власти содержится в Указе Президента России №314 506,однако, он распространяется только на федеральные органы, функцииопределены там только для целей данного указа.
Кроме того, он неопределяет понятия функции, но только перечисляет несколько видовфункций. При этом, оказание услуг является одной из таких функций.Однако, Закон о государственных услугах, напротив, рассматриваетпоследнюю не как функцию, но как деятельность по реализации функцийуполномоченных властных субъектов, которая «осуществляется в пределахполномочий органов, предоставляющих государственные услуги» 507. Ещеодно понимание соотношения функции и услуги дает постановлениеПравительства РФ об административных регламентах508, разделяя функции иуслугинадвавида,ипредусматриваяпринятиедвухвидовадминистративных регламентов — регламентов осуществления функций ирегламентов осуществления услуг.Таким образом, общее административное право также не дает ясности вданном вопросе. Прямым следствием данного административно-правовогопробела и бессистемности является, в частности, и неопределенность впорядке и субъектах установления функций и полномочий публичныхорганов власти, определения перечня таких функций во взаимосвязи сполномочиями органов власти, в том числе в целях процедурнойрегламентации реализации данных функций и полномочий.
Это нарушаетпринципправовойопределенности,снижаетправовыегарантиизаинтересованных субъектов права и защиту публичных интересов, ипрепятствует системному развитию их дальнейшей правовой регламентации,Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительнойвласти" // "Российская газета".
N 50. 2004.507Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных имуниципальных услуг" // "Российская газета". N 168. 30.07.2010.508Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административныхрегламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставлениягосударственных услуг" (вместе с "Правилами разработки и утверждения административных регламентовисполнения государственных функций", "Правилами разработки и утверждения административныхрегламентов предоставления государственных услуг", "Правилами проведения экспертизы проектовадминистративных регламентов предоставления государственных услуг") // "Собрание законодательстваРФ", 30.05.2011, N 22, ст. 3169.506357в том числе в целях обеспечения баланса интересов.Сучетомизложенного,можноговоритьовыявлениивантимонопольном и смежном законодательстве, в сфере антимонопольногорегулирования, зон так называемой (мотивированной) дискреции, вызваннойобъективной потребностью в предоставлении полномочий индивидуальногорегулирования в областях, где невозможно применение жестких требований изапретов,втомчислетакназываемыхзапретовperse,изоннемотивированной дискреции, возникающей в силу пробелов, противоречий,дефектов правового регулирования.
Преодоление проблем реализациипринципаправовойопределенностипосредствомсовершенствованияадминистративно-правовых средств антимонопольного регулирования взаконодательстве и их применения на основе системного подхода, должноучитыватьданнуюобъективнымидифференциациюпотребностямидискреции.дискреционныеОбусловленныеполномочиядолжнысохранить свои свойства. Фактором, обеспечивающим их реализацию всоответствии с задачами баланса интересов, должен являться системныйподходкихустановлениюиприменению,базирующийсянасоответствующем задачам баланса интересов предметно-целевом основаниии принципахадминистративного антимонопольного права, и иныхадминистративно-правовых средствах, в том числе формирующих процедурыадминистративной деятельности в сфере антимонопольного регулирования,институт ответственности администрации за неправомерное поведение ивред, причиненный гражданам в процессе властной деятельности пореализации публичного интереса защиты конкуренции др.Нарядусрассмотренными,однимизпроблемныхблоковантимонопольного регулирования, в связи с этим выступает областьправовогорегулированияадминистративногоправотворчестваантимонопольного органа, его деятельности по изданию разъяснений ирекомендаций по применению антимонопольного законодательства.3585.2.
Проблемы административного правотворчества в сфереантимонопольного регулированияНормотворческаяилиправотворческаядеятельностьпубличныхадминистративных субъектов в мировой теории и практике административноправового регулирования традиционно входит в его предмет. Регулированиеадминистративного правотворчества входит в ряде стран в предметадминистративно-процедурного регулирования. Так, в США Закон обадминистративной процедуре, как было показано выше, имеет одним изпредметовсвоегорегулированиянормотворческуюдеятельностьадминистративных субъектов.Несмотря на особую систему федеральных органов исполнительнойвласти России, в которой нормотворческая функция отделена от остальных иконтрольно-надзорныенормотворческимиорганыпообщемуполномочиями,правилупоследниененаделеныпредоставленыантимонопольному органу, как не имеющему над собой министерства иподчиняющемуся непосредственно Правительству РФ.
Это следует, вчастности, из содержания Закона о защите конкуренции509 — базового актаантимонопольногозаконодательства,формирующегозаконодательныеосновы правового статуса антимонопольного органа, а также из содержанияпостановлений Правительства РФ, определяющих функции и полномочияФАС России510. Нормотворческая деятельность антимонопольного органараспадается на два больших блока. Первый блок связан с полномочиями ФАСпо предварительной разработке проектов федеральных законов, а также актовПрезидента и Правительства РФ. Второй – с полномочиями собственноговедомственного нормотворчества во исполнение федеральных законов, актовПрезидента и Правительства.
При этом все нормативные правовые акты,издаваемыеантимонопольныморганомпоособенностямпроцедурыФедеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст.3434.510Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 "Об утверждении Положения о Федеральнойантимонопольной службе" // СЗ РФ. 2004.
№ 31. Ст. 3259; Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 №189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1482.509359принятия и источникам регулирования такой процедуры можно разделить надве большие группы: административные регламенты ФАС России и иныенормативные правовые акты ФАС России.Наряду с Законом о защите конкуренции и указанными вышепостановлениямиПравительстваРФофункцияхиполномочияхантимонопольного органа, деятельность последнего в части подготовки импроектов федеральных законов, актов Президента и Правительства РФрегулируется рядом иных актов.511 Во исполнение указанных выше актовантимонопольным органом утверждены соответствующие процедурныеправила и в собственном Регламенте ФАС России (далее — базовыйрегламент ФАС России)512, и в других актах ФАС России513.
Таким образом,нормотворческая деятельность антимонопольного органа и процедуры еереализации урегулированы преимущественно актами Правительства РФ.Кроме того, самому антимонопольному органу предоставлена возможностьиздаватьакты,деятельность.регламентирующиеОднако,завидимойсобственнуюнормотворческуюурегулированностьюкомплексанаправлений нормотворческой деятельности скрывается немало проблем. Вособенности это касается эффективности процедурно-правового поляведомственного нормотворчества антимонопольного органа.Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 "О Регламенте Правительства РоссийскойФедерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ.
2004. № 23. Ст.2313.; Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 "Об утверждении Правил подготовкинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственнойрегистрации" // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.; Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 "Оразработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций иадминистративных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами разработки иутверждения административных регламентов исполнения государственных функций", "Правиламиразработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг","Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставлениягосударственных услуг") // СЗ РФ.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
