Диссертация (1154455), страница 77
Текст из файла (страница 77)
Более того, базовый регламент ФАС России или иные регламентыантимонопольной службы также не содержат специальных процедур вданной области. Между тем, от рекомендаций, адресованных структурнымподразделениям и должностным лицам антимонопольного органа, во многомзависиткачественныйуровеньправопримененияи,какследствие,реализации прав и законных интересов граждан в рассматриваемой сфере.Блок проблем образует и регулирование полномочий по изданиюразъяснений ФАС России.
Не являясь нормативными актами, тем не менее, defactoнередкоониантимонопольногопретендуютправаинанормативноеимперативноетолкованиезначение,нормформируютадминистративную практику, ставя под угрозу умаления прав частныхсубъектов антимонопольного контроля по сравнению с объёмом этих прав,заложеннымвнормахзаконодательства.Правовоерегулированиерегламентации рекомендательной, равно как и разъяснительной функцииФАС России, содержит ещё одну серьёзную теоретическую и практическуюпроблему, связанную с неопределенностью de facto правовой природыиздаваемых антимонопольным органом рекомендаций, их обязательности.Рекомендательно-разъяснительная функция антимонопольного органасформулирована в законодательстве как «разработка рекомендаций поприменению антимонопольного законодательства», «дача разъяснений повопросам применения им антимонопольного законодательства» (ст.
23 Законао конкуренции). Таким образом, ФАС России уполномочена разрабатыватьрекомендацииидаватьразъяснениятолькопоприменениюсредствами, изделиями медицинского назначения и сопутствующими товарами» (вместе с «Методическимирекомендациями...») // Документ опубликован не был (СПС КонсультантПлюс); Письмо ФАС РФ от09.04.2010 № ИА/10132 «О проведении контрольных мероприятий« (вместе с «Методическимирекомендациями по анализу договорной практики торговых сетей») // Документ опубликован не был (СПСКонсультантПлюс) и др.365антимонопольного законодательства. В правовой теории под применениемправа понимается, в частности, «властная организующая деятельностькомпетентных органов и лиц, имеющая своей целью обеспечить адресатамправовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а такжегарантировать контроль за данным процессом»517.
Согласно другомуопределению, применение права - это особая форма его реализации, которая«связана с деятельностью государства в лице его органов и состоит впринятиипоследнимиправовыхпредписаний,направленныхнаурегулирование конкретных жизненных обстоятельств»518.
В приведённых имногих других признанных доктринальных определениях применение праваили правоприменение связывается с властной деятельностью государства.Иными словами, только государство в лице его органов или иных публичныхсубъектов, которым государство предоставило соответствующие полномочия,могут осуществлять правоприменение.Применять антимонопольное законодательство в указанном вышепониманиимогутилиспециальныйуполномоченныйсубъектисполнительной власти или суды.
Роль первого в России выполняетантимонопольный орган. Его деятельность носит подзаконный характер, втом числе деятельность по изданию рекомендаций. Таким образом, говоря орекомендацияхиразъясненияхФАСвотношениипримененияантимонопольного законодательства, справедливо говорить об изданиирекомендаций и разъяснений лишь самого применения антимонопольногозаконодательства его сотрудниками и структурными подразделениями, а нежелаемой модели поведения участников рынка и иных невластных субъектовантимонопольногоправа.Противноеозначалобыпревышениеантимонопольным органом своих полномочий и противоречило бы теорииправа и принципам административной деятельности и административноправового регулирования.
Ведь что такое, по сути, рекомендация примененияОбщая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.:Юрист, 2003. – 520 с. С.261.518Применение права / Большая юридическая энциклопедия. - М.: ДиректМедиа Паблишинг. 2006. - 5818стр. С. 4130.517366законодательства, адресованная третьим лицам? Это фактически толкованиеэтого законодательства. Тем самым ФАС России как бы рекомендуетпонимать текст закона и подзаконного акта так, как ему представляетсяверным. Однако, прерогативой толкования закона для третьих лиц низаконодатель, ни Правительство РФ ФАС России не наделяли.Данные теоретические выводы должны иметь несколько конкретныхпрактических следствий.
Во-первых, это означает, что любые указания ФАСРоссии третьим лицам в своих рекомендациях и разъяснениях неправомерны,поскольку ФАС вправе лишь разъяснять собственную правоприменительнуюпрактику или рекомендовать определённую модель правоприменениясобственным структурным подразделениям и сотрудникам. Во-вторых, ФАСРоссииневправетакжетолковатьзаконодательство,осуществляярекомендательные полномочия519. Таким образом, в-третьих, обнаружениеданных отклонений является поводом для оспаривания соответствующегоакта антимонопольного органа в части превышения последним своихполномочий. Разработка и использование соответствующей разновидностиадминистративного иска, как представляется, могло бы стать действенныминструментом развития защиты прав граждан в сфере административноправового антимонопольного регулирования.Однако, на практике сегодня рекомендательные акты антимонопольногооргана бывают адресованы не только структурным подразделениям исотрудникам самого антимонопольного органа, но и третьим лицам520.
Хотяпозиция о том, что разъяснения должны фактически не толковатьзаконодательство, но разъяснять практику его применения антимонопольнымНа практике, однако, встречаются случаи, когда даже в названиях своих актов ФАС России переходитгрань от разъяснения практики применения в сторону разъяснения самого законодательства. См. напр.Письмо ФАС РФ от 15.07.2010 № ИА/22313 «О разъяснении части 1 статьи 13 Федерального закона(выделение курс. авт.) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РоссийскойФедерации» // «Экономика и жизнь« (Бухгалтерское приложение). № 39.
2010.520См. напр. «Методические рекомендации по проведению органами государственной власти и органамиместного самоуправления торгов при передаче имущественных прав на объекты коммунальнойинфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» (утв. ФАС РФ) //«Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ». № 7-8. 2008.519367органом, подтверждается и самим руководством ФАС России521, однако, вдействительности встречаются разъяснения ФАС России, среди которыхфактически перераспределяются полномочия антимонопольного органа,дается вольная интерпретация полномочий антимонопольных органов,предоставляемых Законом о конкуренции, что непосредственно влияет наповедение третьих лиц.Так, ч. 4.
ст. 17 устанавливает полномочия по пресечению нарушенийантимонопольных требований ст. 17 Закона о конкуренции в формеобращения в суд с иском о признании торгов, запроса котировок, запросапредложений и заключенных по их результатам сделок недействительными.Необходимо заметить при этом, что нарушение ст. 17 является нарушениемантимонопольного законодательства, следовательно, для рассмотрения такогонарушения должна применяться процедура рассмотрения дела о нарушенииантимонопольного законодательства, установленная главой 9 Закона оконкуренции, с той особенностью, что вместо выдачи предписания ст.
17устанавливает особый способ противодействия нарушению — обращение всуд с иском. Данное системное понимание было косвенно подтверждено и ВСРФ в обзоре судебной практики по применению ст. 18 Закона о конкуренции,которая аналогично ст. 17 устанавливает в качестве меры реагирования нанарушение обращение в суд с иском, а не выдачу предписания522. При этомВС РФ в этом же пункте Обзора подтвердил правомерность действий ФАСРоссии по возбуждению дела в рамках главы 9 Закона о конкуренции ивынесению решения о незаконности действий организатора торгов. Такимобразом, установленные законодателем правила пресечения нарушений ст.17, равно как и ст.
18 Закона о конкуренции, должны включать возбуждение ирассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства впорядке гл. 9 закона о конкуренции и, в случае установления фактаСм. Письмо ФАС РФ от 04.03.2005 № АГ/2786 "О разъяснении применения законодательства" //Документ опубликован не был (СПС КонсультантПлюс).522Пункт 15 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защитеконкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере" (утв. ПрезидиумомВерховного Суда РФ 16.03.2016) // "Бюллетень Верховного Суда РФ".
N 9. сентябрь, 2016.521368нарушения, обращение в суд с иском. Однако, правовое управление ФАС даётиную интерпретацию законодательства, связывая конкретнуюмодельреализации своих полномочий с возможностью или невозможностьюпривлечения лица в последующем к административной ответственности,игнорируяприэтомпроцедуры,установленныеантимонопольнымзаконодательством523.Данное разъяснение вызывает критику и вопросы по несколькимоснованиям. Во-первых, игнорируется требование Закона о конкуренциирассматривать все дела о нарушениях антимонопольного законодательства врамках процедуры гл. 9, так как никаких исключений Закона здесь не делает.Во-вторых, если антимонопольный орган обращается в суд без установленияфакта нарушения законодательства, которое может быть подтверждено толькорешением Комиссии ФАС России, неясно на каком основании ФАСобращается в суд.
При этом особой процедуры расследования до обращения всуд Закон также не содержит. В-третьих, правовое управление ФАСнеправомерноимперативнымсвязываетуказаниемполномочиязакона,аповозбуждениюпрагматическойделанесвозможностьюпривлечения к административной ответственности лица. Если нарушительорганвласти—возбуждаемдело,какнеобходимоеусловиедляпоследующего привлечения к административной ответственности, если неорган власти — то можно дело и не возбуждать. При этом игнорируются всеправовые, в том числе процедурные, гарантии возможности предполагаемогонарушителя защитить свои права и доказать свою правоту уже в рамкахадминистративной процедуры в ФАС еще до судебного разбирательства.Проблема определения правовой природы рекомендаций имеет и ещеодин вектор. С одной стороны, правительственные Правила подготовкинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти524Разъяснения ФАС России от 14.10.2010 N 09/1024 "О пресечении нарушений антимонопольногозаконодательства при проведении торгов / Кинев А.
Ю., Самолысов П., Егорычев Н. "Сборник "Борьба скартелями. Правовое и методическое обеспечение" (выпуск 2)., 2011. / СПС КонсультантПлюс.524Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовкинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной523369не относят рекомендации и разъяснения к нормативным правовым актам,следовательно, они не могут порождать обязательных правовых последствийдля неопределённого круга лиц.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
