Диссертация (1147225), страница 12
Текст из файла (страница 12)
Бюрократия принимает основные решения в областигосударственной политики. Сфера деятельности бюрократии шире, нежели простодетальная разработка политики конгресса, хотя именно она является одним изисточников власти. Чиновники осуществляют свой собственный политическийкурс».107Проблема сбалансированности отношений между политиками и бюрократамиразрабатывалась в рамках нескольких направлений.
В рамках теории новогогосударственного менеджмента для решения проблем эффективного управления ворганах государственной власти. Одной из наиболее известных экономическихтеорий бюрократии принадлежит У. Нисканен, который считал, что хотя высшие107Дай Т., Зиглер Л.Х. Демократия для элиты. М.: Изд. Юридическая литература 1984. С. 216-231.50государственные чиновники формально являются «служителями общества», вдействительности они отстаивают и защищают собственные эгоистическиестремления сделать карьеру.
Рост численности управленцев и масштабовгосударственного вмешательства в различные сферы объясняется способностьюназначенных чиновников диктовать политические приоритеты избраннымруководителям вне зависимости от характера политической системы и ееидеологическогооформления.«Лучшевсегорассматриватьбюроизаконодательные комитеты как доминирующих составителей повестки дня. Ихинтересы в основном совпадают, и каждый служит агентом другого: комитетывносят изменения в предложения бюро, чтобы обеспечить их одобрениезаконодательным органом, а бюро выполняет предпочитаемую комитетомпрограмму».108Необходимо отметить, что критики теории Нисканена обращали внимание нато, что он в своей теории не учитывал тот факт, что бюрократические интересымогут совпадать с интересами тех социальных групп, которые требуютрасширения сферы государственного регулирования, особенно в условияхэкономического и политического кризисов.
Кроме того, во многих странахсильная корпоративная сплоченность свойственна не отдельным министерствам иведомствам, а административной элите в целом. В качестве примера можноназвать Францию, в которой те, кто является чиновником в каком-либо одномведомстве, принадлежит как бы к избранному клубу, членство в которомоткрывает доступ к коллективным бюрократическим привилегиям. Такоеположение позволяет сделать карьеру и в госаппарате, и в бизнесе через системут.н. «пантуфляжа» – свободного перетекания кадров из государственного секторав частный и обратно.109 Расширение зоны влияния бюрократии на принимаемыеполитическиерешенияувеличиваетрискслиянияполитическихиНисканен В.
Пересмотр // Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. Т. 4.СПб.: Экономическая школа, 2004. С. 551 / [Электронный ресурс] // URL: http://pavroz.ru/files/niskanenperesm.pdf;см. :Павроз А.В. Бюрократия: экономический анализ деятельности // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2009.№ 1. С. 37 – 55.109См.: Морозова Е. Г.
Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.:РОССПЭН, 1999. С. 47-56.10851административных функций и ведет к ослаблению властных позиций политическойэлиты.Изучая особенности взаимодействия между бюрократией и политиками, былиразработаны различные типологии и модели. Среди них большой интерес вызываютмодели созданные Ш. Эйзенштадтом, Ф.
Риггсом, Дж. Эбербахом, Р. Патнемом и Б.Рокманом, Б. Петерсом и др.110Ш. Эйзенштадт, разрабатывая теорию модернизации обществ, одним изпервых предложил свою модель с тремя вариантами взаимодействия междуполитиками и бюрократами для традиционного, современного и переходногообществ. Для переходного общества характерна транзитная модель, котораяопределяет бюрократию в качестве самостоятельной силы и характеризуетсяполитико-правовойбесконтрольностьючиновника,таккакинститутыгражданского общества еще не приобрели достаточной власти над бюрократией.Крометранзитной,Ш.Эйзенштадтвыделяетещетрадиционнуюимодернизационную модель. В первом случае – бюрократия ориентируется направительство и является бесправной перед политической властью.
Чиновниквыступает в качестве простого исполнителя воли политического лидера, чьякарьера зависит от лидера. Во втором случае – бюрократия ориентируется наобщество,ееотносительнаянезависимостьотполитикисочетаетсясподчиненностью правительству (бюджетный контроль и т. д.) и контролем состороны институтов гражданского общества.Ф. Риггс разработал модель, согласно которой выделяется два типабюрократии, в зависимости от степени ее влияния на политическую элиту.Ученый определяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируютсяполитизированность бюрократии и критерий партийности111.Дж.
Эбербах, Р. Патнем и Б. Рокман, проанализировав как соотноситсяполитическая власть и бюрократия, создали четыре модели взаимодействия 112.Цит. по Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.:РОССПЭН, 1999. С. 46-50.111См. там же. С. 47-56.112Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Harvard UniversityPress, 1981. [Электронный ресурс] // URL:52Согласно первой модели – «идеальные» политики правят, а чиновникиуправляют; первые принимают решения, вторые их реализуют.
Такая модельсовпадает с концепцией идеального чиновника М. ВебераВторая модель – «реальная», предполагает, что политики и чиновникисовместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разныефункции – бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политикипридают решениям четкую политическую направленность. Эта модель, считаютавторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однакопреувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепеннопрофессионализируется, а чиновники все явственнее отстаивают частные,корпоративные или групповые интересы.Третья модель – «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют впринятии решений.
При этом политики агрегируют интересы различных групп, ачиновники–выражаютчеткоиточносформулированныеинтересыорганизованных образований(клиентел).Четвертая модель – «гибридная», в которой границы между политической ибюрократической властью практически перестает существовать.Проанализировавбританскийопытвзаимоотношенийполитиковичиновников, К. Сикстон выделяет несколько разных моделей взаимодействияполитиков и администраторов.113Первая модель обозначена им как «формально-конституционная» – высшаяисполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам,которые несут ответственность перед парламентом и обществом.
При этомосновная функция чиновника – ввести политика в курс дела, обрисоватьпроблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наиболееоптимальным образом реализовать решение, ответственность за которое несетполитик.http://books.google.ru/books?hl=en&lr=&id=HeCc5aguFbIC&oi=fnd&pg=PA1&ots=wUkd0kf6ET&sig=hVsdvCJuxewyr_1ok1HfNkbaNUc&redir_esc=y#v=onepage&q&f=false113См.: Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.:РОССПЭН, 1999. С. 47-56.53Вторая модель диаметрально противоположна предыдущей. Речь идет опозиционировании чиновничества в политической системе, его неограниченногодоступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертноконсультационной функции и т.е. всевластия бюрократии, подчиняющей себезаконно избранных политиков.Третья модель названа автором политико-административной или “пасторальюв Уайтхолле”.
Она характеризуется отсутствием конфликтов между элитами;отношения политиков и бюрократов выстраиваются по принципу достижимогоконсенсуса. Суть договора в том, что госслужащие предпочитают «сильных»министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование;министры, в свою очередь предпочитают сильных помощников, которые решаютвсевопросы,связанныесбюрократическойрутиной.Однидаютпрофессиональные советы, другие придают решению политический контекст.
Врезультате процесс принятия решений предстает в виде конструктивноговзаимодействия политиков и чиновников.В конце 80-х гг. прошлого века британский ученый Б. Петерс предлагает пятьсценариев взаимодействия между политической и административной элитой: всоответствии с первым сценарием политики принимают стратегические решения,а бюрократы реализуют принятые решения; в пятом сценарии – бюрократы всеконтролируют и управляют в качестве экспертов.
Три промежуточные моделиПетерса: две формы кооперации и одна – конфликта между политиками ичиновниками.114Все описанные модели очень близки к реальности и все авторы указывают насложное переплетение бюрократических и политических интересов. Однаконеобходимо отметить, что в большинстве предлагаемых моделей слабоучитываются горизонтальные перемещения представителей политической иадминистративной власти внутри элитных групп.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
