Диссертация (1139050), страница 8
Текст из файла (страница 8)
– с принятием новой Конституции РФ, после того, как официальнопоявилось такое правовое явление, как «муниципальная служба». Как ужебыло отмечено нами в первом параграфе диссертационного исследования,целесообразность появления нового вида службы и ее специального39законодательного регулирования была обусловлена выделением новой,самостоятельной формы осуществления публичной власти – местногосамоуправления.Дляосуществленияполномочийоргановместногосамоуправления был необходим особый аппарат квалифицированныхслужащих.В исследовании Е.К.
Глушко, М.А. Краснова и И.И. Овчинникова«Правовое регулирование публичной службы» отмечено, что правовоерегулирование муниципальной службы (в т.ч. правового положениямуниципальных служащих) не могло осуществляться законодательством огосударственной службе: формирование самостоятельного законодательствао муниципальной службе было обусловлено положениями Конституции РФ осамостоятельности местного самоуправления67.Впрочем, на первом этапе самостоятельное законодательство омуниципальной службе только начинало свое формирование, зарождалисьего основы. Согласимся с авторами, указывающими на то обстоятельство,что «… будучи значительно более молодым организационно-правовыминститутом,чемгосударственнаяслужба,муниципальнаяслужбапервоначально во многом была упрощенной копией первой»68.Действительно, как уже было отмечено нами ранее, первый закон,имеющийнепосредственноеотношениекправовомурегулированиюмуниципальной службы, был принят только спустя два года после принятияКонституцииРФ,аспециальныйзакон,посвященныйвопросаммуниципальной службы, вступил в силу лишь в 1998г.
Таким образом,фактически до 1998 г. самостоятельное специальное законодательство омуниципальной службе отсутствовало. В обоснование этого довода можнопривести ст. 5 Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах67Глушко Е.К., Краснов М.А., Овчинников И.И. Правовое регулирование публичной службы: учебник.Ниц.исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: ТЕИС, 2011. – с. 49.68Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы вРоссии [электронный ресурс] // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007. – Режим доступа:локальный; Клевцов С.В.
Организационно-правовые основы муниципальной службы в РоссийскойФедерации: учебное пособие / С.В. Клевцов. – Орел: ОрЮИ МВД России, 2010. – с. 4,40организации местного самоуправления в Российской Федерации»69 (далее –Закон № 154-ФЗ), согласно которой до принятия соответствующегофедерального закона на муниципальных служащих распространяютсяограничения,установленныефедеральнымзаконодательствомдлягосударственных служащих.Закон № 154-ФЗ стал основой для формирования законодательства омуниципальной службе, именно в нем было впервые дано легальноеопределение термина «муниципальная служба». В соответствии с п.
1 ст. 1указанногозакона,подмуниципальнойслужбойпонималасьпрофессиональная деятельность на постоянной основе в органах местногосамоуправления по исполнению их полномочий. В соответствии со ст. 21Закона № 154-ФЗ лица, осуществляющие службу на должностях в органахместного самоуправления, признавались муниципальными служащими. Вэтойжестатьебылоустановлено,чтоправоваярегламентациямуниципальной службы, включающая требования к должностям, статусмуниципальногомуниципальноймуниципальногослужащего,службы,условияуправлениеобразованиявипорядокслужбой,соответствиипрохожденияопределяетсясзаконамиуставомсубъектовРоссийской Федерации и федеральным законом.На этапе зарождения законодательства о муниципальной службе нормаст. 21 Закона № 154-ФЗ о правовой регламентации муниципальной службызаконами субъектов и уставами муниципальных образований не получиладостаточной практической реализации, в связи с чемС.Ю.
Фабричныйотмечает, что «…законодательство о муниципальной службе до вступления всилу Федерального Закона 1998 года № 8-ФЗ на уровне субъектов Федерациии местного самоуправления было представлено, в лучшем случае, базовымизаконами субъектов и несколькими статьями в уставах муниципальныхобразований»70.69Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации Собрание законодательства РФ. 1995. № 35.
Ст. 3506.70Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской. Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ...д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2005. – с. 266.41Закон,посвященныйрегулированиювопросовнепосредственномуниципальной службы – «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации»71 (далее – Закон № 8-ФЗ), вступил в силу лишь в 1998 г.Определение муниципальной службы было существенно видоизменено посравнению с Законом № 154-ФЗ, и это являлось несомненным достоинствомЗакона № 8-ФЗ. Теперь под муниципальной службой подразумеваласьпрофессиональная деятельность, которая осуществляется на постояннойоснове на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Указаннаянорма ввела новое понятие «муниципальная должность» взамен «должностьв органе местного самоуправления».Авторытруда«Правовоерегулированиепубличнойслужбы»рассматривают72. принятие этого закона в качестве переломного момента вразвитии законодательства о муниципальной службе, границы междуподготовительным (первым) этапом и этапом становления(вторым) (1998 –2007 гг).На наш взгляд, называть первый этап развития законодательства омуниципальной службе подготовительным не совсем верно. Представляется,что на подготовительном этапе может происходить лишь подготовказаконопроектов, но не принятие законов.
Кроме того, сами авторы отмечают,чтопервыйэтапссодержательнойстороныхарактеризуется«… формированием концепции законодательного урегулирования понятия исущности муниципальной службы, ее взаимоотношений с государственнойслужбой,полномочий,ответственностиигарантийдеятельностимуниципальных служащих»73 Однако приведенные доводы не даютоснований для того, чтобы характеризовать первый этап в качествеподготовительного, ведь в период 1993-1998 гг.
появилось как само понятиемуниципальной службы, так и основы его регламентации, была принятаКонституция и два важных федеральных закона, начало формироваться71Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002) «Об основах муниципальной службы вРоссийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2.
Ст. 224.72Глушко Е.К., Краснов М.А., Овчинников И.И. Указ.соч. С. 4973Там же.42законодательствосубъектовимуниципальныхобразованияпорегулированию вопросов муниципальной службы.Согласимся с мнением о «пограничном» характере Закона № 8-ФЗ.Разработку и принятие указанного закона можно рассматривать в качествезавершения первого этапа развития законодательства о муниципальнойслужбе - этапа зарождения, так как с принятием Закона № 8-ФЗ былиразработаны основные положения и построена концепция институтамуниципальной службы.
Вступление Закона № 8-ФЗ в силу ознаменовалопереход ко второму этапу - этапу становления законодательства омуниципальной службе (1998-2003 гг.).В ст. 4 Закона № 8-ФЗ определялась законодательная основамуниципальной службы: теперь акты органов местного самоуправления былиисключены из системы правовой регламентации муниципальной службы.Закон № 8-ФЗ носил рамочный характер, предоставляя субъектамфедерациипрерогативузаконодательногорегулированиявопросовмуниципальной службы.
С одной стороны, это привело к интенсивномуразвитию законодательства о муниципальной службе, и, как справедливоотмечается, инициировало «…активную законодательную деятельностьсубъектов Российской Федерации в области муниципальной службы74», сдругой – субъекты РФ начали принимать законы, которые во многомпротиворечили друг другу, их количество стремительно росло. В связи с чемВ.С. Мокрый и А.А.
Головина отмечают, что «…существующие различия врегиональном законодательстве в данной сфере привели к различиям встатусе муниципальных служащих»75.Статьей 4 Закона № 8-ФЗ впервые прямо устанавливалось, что намуниципальных служащих распространяется действие законодательстваРоссийской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными74Там же, с. 54.См. Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе [электронныйресурс] / В.С. Мокрый // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007, № 2. – СПС«КонсультантПлюс». – Режим доступа: локальный; Головина А.А. Муниципальная служба РоссийскойФедерации: учебно-методическое пособие.
/ авт. – сост. А.А. Головина. – Тамбов: Изд-во ИП ЧесноковаА.В., 2010. – с. 27.7543Законом № 8-ФЗ. Появление данной нормы, как справедливо отмечает76 Е.А.Ершова, позволяет сделать вывод о том, что отношения, складывающиеся намуниципальной службе, являются по своей правовой природе трудовыми,однако обладающими специфическими чертами (установленными Законом№ 8-ФЗ). Законодательство о труде и Закон № 8-ФЗ соотносились как общаяи специальная нормы. В случае коллизии между ними приоритет имеласпециальная норма.Представляется, что распространение на муниципальных служащихзаконодательства о труде явилось актуальной и целесообразной мерой. Вопервых,этопозволилоизбежатьненужногодублированиянормзаконодательства о труде, которые можно было напрямую использовать вотношении труда муниципальных служащих.
В Законе № 8-ФЗ былиотраженытолькоспецифическиеособенности,отграничивающиемуниципальных служащих от иных категорий работников. Во-вторых,наделение муниципальных служащих статусом работников повысилоуровень их правовой защищенности, так как именно трудовое право вбольшей степени, нежели другие отрасли права, призвано обеспечитьфункцию социальной защиты работников.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
