Диссертация (1136345), страница 23
Текст из файла (страница 23)
Важным кадровым источником были такжеминистерства, которые в ходе реформ 1990-2000х годов то и делореорганизовывались. (В частности, заметная часть сотрудников Управлениятрудового и социального права были выходцами из министерства социальнойзащиты,реорганизованногов1996году.)Производственнаякультурасотрудников секретариата московской поры была, таким образом, гибридомкультурыакадемическихюристов,набранныхпервымисудьямиКонституционного суда с некоторой претензией на интеллектуальное равенство,с культурой сотрудников крупного советского ведомства, отвечающих заобщение с гражданами.Сотрудники, работавшие в секретариате в Москве, были достаточновысококвалифицированы.Высокаяквалификацияипредполагающаяопределённую самостоятельность профессиональная культура в условияхнекомпьютеризированности секретариата187 давали синергетический эффект.Все эти обстоятельства обуславливали готовность клерков вступать вразвёрнутое общение с заявителями и оберегать (может быть, избыточно) судейот их назойливости.Этот модус работы был непоправимо нарушен переездом, лишившимсекретариат почти всего штата сотрудников.
В Петербурге пришлось набиратьновыхработников,которыепервоначальнооказалиськудаменееквалифицированы, не знали делопроизводства и допускали ошибки. Дляподдержания качества работы секретариата всё делопроизводство было187Одна из сотрудниц, перебравшихся вместе с Судом в Петербург, в интервью говорит о том, чтокомпьютеры были у начальства, а у обычных сотрудников их, в основном, не было. Поэтому, например,регистрацию переписки приходилось вести с привлечением специального «машинизированного»подразделения, а на практике основная работа велась на карточках.103компьютеризировано, а действия всех сотрудников, обязанных переписыватьсяс заявителями, стали довольно жёстко контролироваться руководствомсекретариата.Информация о поступающих жалобах, до того децентрализованная,сталацентрализованнособиратьсязаместителемглавысекретариата188.Соответственно, стал смещаться наверх и внутриорганизационный локусконтроля.
Наконец, учитывая риски, связанные с ответственностью за ведениепереписки с заявителями, было принято решение о том, чтобы чаще передаватьобращения судьям в виде проектов определений (согласно процедуре статьи43). В статистике решений Конституционного суда этот момент отмеченскачком числа определений в 2009 году, когда их было принято 1700 (при 1093определениях в 2008 году).Секретариат продолжил политику передачи ответственности зарешения судьям, когда после 2011 года отказался от расширительногопонимания положения пункта 3 статьи 40 (предполагающего отказ врассмотрении жалобы, исходящей от «ненадлежащего лица»), через которуюсекретариат до того рутинно отказывал в принятии обращений по вопросам, покоторым Конституционный суд уже высказывался ранее (ситуация, формальнорегулируемая пунктом 3 статьи 43).
Соответственно, обращения, по которымСудом уже была ранее сформулирована правовая позиция, теперь также сталиавтоматически отправляться к судьям в виде проектов определений189.Статистика регистрирует этот скачок в 2012 году, когда было принято 2557определений (против 1990 в 2011 году).188189См.
примечание 154.Заметим, что таким образом судьям был открыт доступ к информации о том, насколько к решениям Судаприслушиваются правоприменители — в основном, суды общей юрисдикции. Под ситуации,описываемые статьёй 43.3, попадают в том числе все те случаи, когда после установленияКонституционным судом подлинного смысла того или иного законоположения оно продолжаетприменяться судами в прежнем ключе.1043500300040определенияпостановления35302500252000201500151000105005001996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 20141995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015Рисунок 1: Определения Конституционного Суда, 1995-2015.
Источник:Подсчёты автора.К концу 2015 года количество определений, выносимых Судом, посравнению с показателем 2007 года утроилось. Это утроение само по себепозволяет говорить о том, что амортизирующую функцию новый секретариатуже не выполняет. Важно то, что отказ секретариата от этой функции былзамечен судьями, практика работы которых также стала меняться.Одним из первых важных изменений стало то, что судьи сталивнимательнее относиться к поступающему (и растущему из года в год) массивупроектов определений. Выполнявшаяся ранее сотрудниками секретариата, этановая работа потребовала от судей изобретения новых форм сотрудничества.Решением тут стало так называемое «заявление номеров» — практика, когда всесудьи в установленный им для этого десятидневный срок изучают проектыопределений, пришедшие из отраслевых управлений секретариата, и объявляютперед пленумом номера заинтересовавших их определений для совместногообсуждения. Фактически «заявление номеров» в чём-то аналогично немецкому105решению о фильтрации поступающих обращений судейскими «тройками»:«номер», заявленный одним из судей, естественно, привлекает внимание коллег.Таким образом, отбор жалоб к содержательному рассмотрению становитсяколлегиальным делом Суда.До переезда, учитывая более низкий уровень организации всекретариате, «номера» не заявлялись — в основном, по причине несоблюдениясроков секретариатом.
Судьи не получали проекты определений вовремя,поэтому на управленческом пленуме190 обсуждались все поступившие проекты.При этом, во-первых, дискуссия не была подготовлена судьями, частополучавшими проекты определений незадолго до пленума и не имевшимивозможности изучить их; и, во-вторых, эта практика вела к тому, что количествовынесенных на пленум проектов не могло быть большим (судьи бы не успевалиих обсуждать), что заставляло сотрудников секретариата чаще отвечатьзаявителям, не доводя их обращения до сведения Суда.Окончательное признание необходимости реорганизации работы Судав целом в связи с отказом секретариата от исполнения функции амортизациипроизошло в 2010 году, когда поправками к закону о Конституционном судебыла проведена его частичная реформа. Перераспределение нагрузки,связанной с обработкой поступающих жалоб, от секретариата на уровень судейпривело к тому, что некоторые старые формы работы Суда стали неэффективны.В частности, учитывая рост количества дел, требовавших разрешения,пришлось отказаться от принципа непрерывности судебного заседания впрежнем его понимании, которым не позволялось одновременное рассмотрениеСудом нескольких дел.
Новой статьёй 47.1 был частично скорректированпринцип гласности судебного заседания: с 2011 года Суд может разрешать дела190Управленческим называется пленум Суда, целью которого является разбор проектов отказныхопределений, подготовленных сотрудниками секретариата. Суд либо соглашается с позициейсекретариата (что случается чаще), либо может забрать обращение, по которому секретариат подготовилопределение, по статье 41 для изучения — у такого обращения появляется перспектива статьпостановлением Суда.106без проведения слушания.
(Последнее нововведение нужно было для того,чтобы позволить принимать в упрощённом режиме постановления в ситуациях,в которых ранее судьи пользовались жанром определения.) Таким образом, Судпримирилсясотказомсекретариатаотамортизирующейфункциииадаптировался к новой ситуации.2.4. Выводы и количественное подтверждениеРоссийский случай демонстрирует сообразность работы Суда работесекретариата. Сообразность эта строится в первую очередь на том, каксекретариатомвыполняетсяфункцияснабжениясудейповодамикосуществлению правосудия и информацией о состоянии правового поля.Секретариат,ограничивающийдоступСудактакойинформации,ифункционирующий скорее в формате амортизатора, чем в формате фильтра,задаёт таким образом определённую модель правосудия — более сдержанную,нерешительную и консервативную. Но, как показано во втором параграфе,переключение секретариата в режим амортизации может быть обусловленопотребностью самого Суда в сохранении умеренности.В то же время, нарушение в секретариате тех предпосылок, накоторых держится демпфирование им внешних шоков и, шире, внешнихсигналов, приводит к тому, что Суд не может не сменить модель работы.Амортизация таким образом является необходимым и достаточным условиемобеспечения сдержанности Суда.
Действительно, будучи по существу агентом,от имени судей собирающим и обрабатывающим информацию о поступающихв Суд обращениях, секретариат может влиять на политику суда, ограничиваяили модифицируя доступ судей к жалобам. Жалобы, поступающие в Суд,становятся в этой логике своеобразным сырьем, с которым работают судьи.Регулируя поступление «сырья», секретариат, в меру отведенной ему в этомпроцесседискреции,способенсущественнымобразомвлиятьнавзаимоотношения Суда с другими значимыми игроками на политической арене.107К сожалению, это предположение довольно сложно подтвердитьстрого, и в частности потому, что сбор соответствующего эмпирическогоматериала – не просто трудозатратная задача, но также в чем-то на данныймомент и невыполнимая. Чтобы понять, как работает секретариат (какиежалобы и на каких основаниях он отсеивает), потребовалось бы собрать данныео том, какие жалобы вообще поступают в Суд, а такая информация Судом непубликуется.
Всё, что есть в нашем распоряжении, – это материалы решенийСуда, то есть порядка 23 тысяч определений и еще около 450 постановлений,принятых судьями за 22 года после возвращения к работе в 1995 году. Этиданные в первую очередь позволяют нам рассуждать о том, как работают судьи,но некоторые выводы косвенно можно делать и о работе секретариата.Так, мы могли бы попытаться построить статистическую модель,учитывающую факторы, которые влияют на вероятность подготовки судейскогодоклада по конкретной жалобе (что является первым шагом к принятию поданнойжалобепостановленияилитакназываемого«определенияспозитивным содержанием»).
Более подробно мы разбираем данную модельниже в параграфе 3.3, однако некоторые из полученных нами результатов болееактуальны для сюжета, связанного с работой секретариата, и в этой связи будутпредставлены уже здесь.Для начала поясним: почему нас интересуют именно доклады, как онисвязаны с работой секретариата? Мы полагаем, что в модели работы Суда,которую условно можно называть «московской», секретариат функционировалтаким образом, чтобы в основном передавать на рассмотрение Суда жалобы,которые действительно заслуживают внимания судей. Представляется, чтотаковы были ожидания самих судей, которые считали, что во всех остальныхслучаях жалоба может до их сведения не доводиться вовсе (впрочем, следуетоговориться, что ни подтвердить, ни опровергнуть существование такойустановки в ходе интервью нам не удалось). В модели, которую мы (опять же,108условно)назовём«петербургской»,секретариатработаетужекакнедифференцирующий фильтр, представляющий судейскому вниманию всежалобы, отвечающие определённым критериям, но не обязательно, по егомнению, перспективные.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
