Диссертация (1136276), страница 37
Текст из файла (страница 37)
Одной из сфер, в которых они разворачиваются, выступаетсфера нормотворчества. Представляется, что проблемы поисков оптимальноймодели соотношения сотрудничества и обособления ветвей власти в даннойсфере наиболее масштабны и актуальны.Участиеглавыгосударстваиисполнительнойвластивнормотворчестве: сотрудничество и соперничество с парламентомБезусловно, нормотворчество является прерогативой законодателя:важнейшимпостулатомвозможностьсуществованияпринимаемых253концепциипарламентомнормкакразделенияправатолькоорганомвластейвформевыступаетзаконов,общенациональногоСм.: Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение как отрасль знания // Российский журналсравнительного права, 2002, № 1.
С. 130-131.183представительства. Однако в чистом виде данная идея не реализована. Вопервых, имеет место многоканальная включенность исполнительной власти иглавы государства в законодательный процесс практически на всех егостадиях. Во-вторых, парламентское законотворчество дополняется активнымнормотворчеством и исполнительной, и судебной ветвей власти, а такжеглавы государства.Причины, цели и эффекты такого вторжения иных ветвей власти в поледеятельности парламента различны: от благих намерений улучшить качествоправового регулирования посредством участия в нем профессионалов достремленияустановитьпредставительногодиктаторскийорганакакрежим,сведядемократическогонанетрольконтролирующегоинститута.
Данные цели вторжения бывает нелегко различить. Для их вернойоценки необходимо обращать внимание прежде всего на то, не сводит ли нанеттаилиинаяформавлияниянезаконодательныхоргановнанормотворчество конкуренцию ветвей власти. Если такой угрозы нет,вмешательство, как правило, благотворно, если же оно создает угрозувытеснения парламента с поля законотворчества, оно пагубно дляреализации принципов правового демократического государства.Итак,важнойсферойпересекающихсяполномочийвыступаетзаконотворчество: принятие законов осуществляется парламентом приналичии у исполнительной (а то и у судебной) власти права законодательнойинициативы, а также ряда иных полномочий по влиянию на прохождение исодержание законопроекта, а у главы государства – права подписания исвязанного с ним прав вето, промульгации или обнародования закона.Прирассмотрениипересекающихсяполномочийвсферезаконотворчества прежде всего следует обратить внимание на то, что вомногих странах исполнительная власть не просто обладает правомзаконодательной инициативы, но является «VIP-обладателем данного права”.Во-первых, общую программу законодательных мероприятий напредстоящий год разрабатывают во многих современных государствах глава184государства или (и) правительства, озвучивая ее в ежегодных посланияхмонархов и президентов парламентам.
Институт посланий был впервыепредусмотрен Конституцией США и изначально выступал одной из формпарламентского контроля, формой отчета исполнительной власти передпарламентом - значение руководящих для Конгресса указаний президентскиепослания приобрели далеко не сразу: как инструмент законодательнойинициативы институт посланий был впервые использован в 1887 годуПрезидентом Г. Кливлендом с целью проведения тарифной реформы.Постоянной же практикой это стало лишь в начале ХХ века со временипрезидентства У.
Тафта.Во-вторых, во многих странах правительственные законопроектыимеют приоритет прохождения в парламенте. Так, в соответствии сПостоянными правилами Палаты общин в настоящее время 20 дней в сессииотводится частным членам, т. е. депутатам, не входящим ни в Правительство,нив«теневоеправительство» —«заднескамеечникам»(12 —длярассмотрения их биллей, 8 — предложений). 20 дней выделяется оппозиции.Остальное время — более 100 дней, или 3/4 сессионного периода, —принадлежит Правительству.
В соответствии со статьей 51 РегламентаГосударственнойДумыФедеральногоСобранияРФзаконопроекты,внесенные Президентом РФ, а также законопроекты, внесенные в качествесрочных Правительством РФ, подлежат внеочередному рассмотрению назаседании Государственной Думы254.В-третьих, исполнительная власть и на практике является самымвлиятельным субъектом права законодательной инициативы: среди принятыхпарламентамигосударствахзаконовдажевболееилименеедемократическихзначительное большинство – это законы, проекты которыхразработаны правительством. Например, согласно весьма обстоятельнопредставленной информации российского профессора Н.И.
Лазаревского, из254Постановление от 22 января 1998 года № 2134-П ГД «О Регламенте Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации<http://www.pravo.gov.ru>1852197 законов, принятых дореволюционной Государственной Думой IIIсозыва, лишь 34 было внесено парламентариями, из которых, впрочем,только шесть разрабатывались и совершенствовались преимущественно всамой Государственной Думе. Аналогичные цифры Лазаревский приводит ипо зарубежным парламентам, в частности – по Англии, упоминая при этом,что в середине XIX века английский Парламент принял ряд резолюций,ограничивающих время рассмотрения депутатских биллей255.
В настоящеевремя исполнительная власть продолжает оставаться лидером реализацииправа законодательной инициативы. Например, из 383 федеральных законов,подписанныхПрезидентомРФзавремяработывесеннейсессииГосударственной Думы 2016 года, 187 проектов было инициированоПравительством РФ и 28 – Президентом РФ (129 – парламентариями, 25 –региональными парламентами, 12 – Верховным Судом РФ, 2 – СоветомФедерации)256.Как видно, исполнительная власть имеет возможность влияния напрохождение законопроекта практически на любой его стадии.
Особеннозначительное влияние правительство оказывает на прохождение финансовыхзаконов.Наконец, весьма важным элементом обеспечения высокого качествазаконов и баланса ветвей власти является вето главы государства. При этомконтроль главы государства за парламентом в рамках законодательногопроцесса, выражающий их конкурентное взаимодействие в данной сфере,формально является весьма мягким: его вето в большинстве стран имеетлишь относительный характер и может быть парламентом (палатами)преодолено. Однако на деле преодолеть его весьма непросто, поскольку дляэтого требуется квалифицированное большинство голосов, и случаи егопреодоления в мировой практике – это большая редкость.255256См.: Лазаревский Н.И. Русское государственного право.
СПб., 1913, Т7!. С. 603-611.<http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/> (последнее посещение сайта – 10.08.2016).186Например, американские президенты по состоянию на июнь 2013 годаприменяли вето 2564 раза (1497 раз – обычное и 1067 – «карманное»),охватив примерно три процента принятых за это время Конгрессом актов.Преодолевалось палатами Конгресса оно лишь 110 раз, что составляет 4,3%257 от общего количества случаев применения вето.В Российской Федерации право вето в течение двух первых созывовГосударственной Думы применялось Президентом очень активно. Так, втечение второго созыва вето было наложено на 275 из 1016 законов,принятых впервые Государственной Думой.
Как видно, процент законов,отклоненных Президентом, чрезвычайно высок, составляя 27 %. Только в1998 году из 277 федеральных законов, поступивших на подпись Президенту,86 было отклонено258. Правда, преодолевалось президентское вето внезначительном количестве случаев: например, чуть более чем в десяти - втечение всего второго созыва. Начиная с третьего созыва ГосударственнойДумы президентское вето стало величайшей редкостью. В 2000 и в 2001годах оно, видимо, в связи с действием инерции ощущения российскимпарламентомсвоейсамостоятельностиприменялось10и14разсоответственно. Начиная с 2002 года вето применяется Президентомежегодно максимум три раза, а случаев его преодоления не было259.В демократических государствах с сильным парламентом самавозможность применения президентского вето, а также высокий авторитетглавы государства обусловливают то, что разногласия относительносодержания законопроектов между ним и парламентом улаживаются напредварительных стадиях законодательного процесса в рамках различныхформальных и неформальных процедур, включающих элементы не толькосоперничества, но и сотрудничества с целью нахождения компромиссов260.257<http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_United_States_presidential_vetoes#Barack_Obama>посещение сайта – 10.08.2016).(последнее258См.: Чиркин В.Е.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
