Диссертация (1136276), страница 40
Текст из файла (страница 40)
1991-1999. М., 2000. С. 29.196технических средств до гарантирования прав граждан на предоставлениеуслуг по погребению умерших. Большинство из них, как справедливоотмечают профессора М.А. Краснов и И.Г. Шаблинский, выходят за пределыфункций и полномочий Президента278.В настоящее время отмеченная проблема не является актуальной:«указное право» практически ушло в прошлое.
Однако это, к сожалению,отнюдьнеслужитпоказателемдемократизациироссийскогогосударственного механизма. Напротив, Президенту давно уже нет нуждыиспользовать «указное право» вследствие отсутствия разногласий спарламентом, утратившим с начала 2000-х годов самостоятельность. Сучетомданногообстоятельствапроблемасоотношениямасштабовправотворчества законодательной и исполнительной ветвей власти, казалосьбы, не имеет большого практического значения.Однако всплескиактивности гражданского общества время от времени наблюдаются (это,например, события, связанные с реакцией населения на злоупотребления припроведении выборов депутатов Государственной Думы ФедеральногоСобрания РФ 2011 года, массовые мероприятия, связанные с годовщинойубийства Б.
Немцова), давая некоторую надежду на то, что в Россиизарождается гражданское общество, что в обозримом будущем в нашейполитической системе прорастут ростки оппозиции и что они придадутнашему парламенту смелости и самостоятельности.В этих условиях расхождения между парламентом и Президентом РФ ввидении подходов к регулированию тех или иных проблем вновь станутнеизбежными.
Поэтому опасность возрождения «указного права» в новыхусловиях очевидна. Конституционная допустимость указного права способнапослужить серьезным препятствием для укрепления позиций ФедеральногоСобрания и укоренения в российском государственном механизме принципаразделения властей. Кроме того, подобного рода конкуренция в сфере278См.: Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.:Институт права и публичной политики, 2008. С.50.197нормотворчества способна привести к усилению нестабильности правовойсистемы. Действительно, акты Президента как органа более оперативного,но с меньшими возможностями учета и представительства интересовнаселения в их соотношении и многообразии, скорее всего, будут нередкоподвергаться корректировке со стороны парламента.
Если же практики такойкорректировки не будет, парламент так и останется органом, чьяправотворческая функция, да и роль в целом, преимущественно декоративна.Для того чтобы всего этого избежать, целесообразно было бы в статью90 Конституции РФ внести поправку, дополнивформулу подзаконностиактов Президента РФ указанием о том, что они принимаются на основании иво исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов,то есть сделать ее аналогичной той, которая предусмотрена Конституциейдля актов Правительства РФ в части 1 статьи 115 – с тем, чтобы если не всяправотворческая деятельность, то хотя бы ее основы и контроль за ееосуществлениемглавой государства и исполнительной властью былисконцентрированы у Федерального Собрания.Это будет способствоватьулучшению качества нормотворчества и служить реальной гарантией противконцентрации властив одних руках.
Предлагаемая редакция статьи 90Конституции позволит также устранить существующее в настоящее времяпротиворечие между ней и частями 1 и 2Конституции РФ.статьи 76 действующейДействительно, указанные положения статьи 76Конституции РФ утверждают, что по предметам ведения РФ, а такжесовместного ведения РФ и субъектов Федерации осуществляется лишьзаконодательноерегулирование.ФормулажеподзаконностиактовПрезидента РФ, предусмотренная статьей 90, не исключает нормотворчестваПрезидентаРФпоэтимвопросам.Аргументы,представленныевобоснование права первичного нормотворчества Президента РФ им самим вПослании Федеральному Собранию 1995 года (оперативность, возложение наПрезидента функции по определению основных направлений внутренней и198внешней политики и роли гаранта Конституции РФ) 279 , а также в рядеПостановлений Конституционного Суда РФ (необходимость обеспеченияпрямого действия Конституции, непосредственное указание Конституцией нафедеральный закон как на единственно возможную форму регулированиявопросов полномочий РФ применительно лишь к ряду таких полномочий)280представляются не слишком убедительными как не вписывающиесяконцептуально в идею разделения властей.Итак, Конституция РФ предусматривает две различные формынормотворческой деятельности Президента и Правительства соответственно.Обе они на фоне мирового опыта использования аналогичных институтовпредставляются недостаточно продуманными с точки зрения гарантийобеспечениязаправотворческогороссийскиморгана,какпарламентомтоготребуютпозицийведущегопринципыправовогодемократического государства.
Первым шагом на пути исправления данногодефекта Конституции РФ могло бы стать предлагаемое дополнение статьи 90Конституции. В дальнейшем же, когда российский парламент освоится сролью главного творца федеральных правовых норм, целесообразно будет иизменение формулы нормотворчества Правительства РФ в направленииприближения ее к модели делегированного законодательства.Именно оно, как уже отмечалось, является наиболее распространенноймоделью непарламентского нормотворчества. В его рамках действуетсложный механизм переплетения солидарности и конкуренции парламента иисполнительной власти. Действительно, оно реализуется по поручению и припоследующемодобрениипарламента,которыйсцельюнаиболееоперативного и компетентного регулирования не самых главных вопросовсам обращается к помощи профессионалов, не исключая, однако, ихправотворческую деятельность из сферы своего контроля.279См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенностигосударственной власти в России».
М., 1995, С. 92-93.280См. Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П, от 30 апреля 1996 г. № 11-П,от 9 января 1998 г8 № 1-П, от 27 января 1999 г. № 2-П, от 1 декабря 1999 г. № 17-П, от 25 июня 2001 г. № 9П (Собрание законодательства РФ, 1995, № 33. Ст. 3424; 1996, № 19. Ст.2320; 1998, № 3. Ст. 329; 1999, № 6.Ст. 866; № 51. Ст. 6364; 2001, № 27. Ст.2804).199Представляется, что опасения снижения роли парламента посредствомвытесненияегосзаконодательногополяисполнительнойвластью,небеспочвенны: из-за огромного объема подзаконного нормотворчестваданный институт формирует привычку восприятия исполнительных органовкак творцов правовых норм.
А это, в свою очередь, не только формальнонарушает принцип разделения властей и сводит на нет его главноепредназначение: создание гарантий против узурпации власти. С другойстороны, увеличение размаха делегированного и иного правительственногои мини-парламентского281нормотворчества по причине усложнениясоциальной действительности и задач управления ею – тенденция вполнеоправданная логически: очевидно, что парламенту с объемом и уровнемсовременных управленческих задач не справиться. Поэтому в условияхрасширения правительственного нормотворчества важной задачей являетсясохранение контроля за ним со стороны парламента.Представляется, что наиболее тщательно юридические механизмытакого контроля разработаны в Соединенном Королевстве.
Акты о статутныхинструментах 1946 года и о законодательной и регулятивной реформе 2006года предусматривают шесть форм контроля Парламента за делегированнымзаконодательством: одну пассивную, две негативных и три позитивных282.Значительноменееподверженопарламентскомуконтролюправительственное нормотворчество в России, не говоря уже о российскомпрезидентском «указном праве».
При этом президентское нормотворчествоопасно для демократии тем, что оно сосредоточивается у лица, выведенногоиз сферы парламентского контроля. Что же касается правительственногонормотворчества,демократическоготоонорежимапредставляетзначительнуютакженедостаточнойприугрозудляразвитостипарламентского контроля. Именно такое положение вещей характерно для281282См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. С. 301-302.См.: Alder J. Constitution and Administrative Law.
6-th ed. L.: Palgrave Macmillan, 2007. P.312-313.200нашейстраны.Этонеоднократноподчеркивалосьвюридическойлитературе283.Итак, неизбежное сотрудничество законодательной и исполнительнойветвей власти в сфере правотворчества может принести максимум пользы ине быть опасным узурпацией власти посредством захвата правительством иглавой государства сферы нормотворчества, если оно сочетается сэффективным парламентским контролем за ними.Нормотворчествосудебнойвласти:сотрудничествоисоперничество с парламентомКонкуренциюнормотворческойдеятельностипредставительныхорганов все более активно составляют и суды: судебная практика формальноилифактическивовсехстранахслужитисточникомправадляправоприменителей (прежде всего – самих судов) 284 , что выражается вконцепции «судебного активизма».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
