Диссертация (1136276), страница 44
Текст из файла (страница 44)
В России этопроявляется, например, в значительной традиционной влиятельностипрокуратуры (которая в последние десятилетия неуклонно снижаетсяблагодарярядузаконодательныхреформ,чтоследуетсчитатьположительной тенденцией), а также в оказании огромного влияния наизбирательный процесс избирательных комиссий, роль которых явновыходит за пределы технической. Именно поэтому в юридическойлитературе высказывалось приведенное выше мнение о том, что на деле всовременном государстве в связи с усложнением задач управления, а также врезультате разрастания механизма сдержек и противовесов количествоветвей власти превышает три.Данное положение и отражающее его мнение представляется незаслуживающимподдержки.Действительно,либофункционированиесоответствующих структур в качестве субъектов властных полномочийявляется лишь эпизодическим (избирательный корпус, конституанты), либороль указанных органов для предотвращения узурпации власти и в качестве215элементов государственного управления вообще (с точки зрения широтыохвата подведомственных вопросов, арсенала средств воздействия и т.п.)является и должна быть заметно меньшей, чем у трех «тяжеловесов»(например, прокуратура, следственные органы, слабый глава государства,центральные банки и т.п.), либо такие органы призваны усилитьэффективность сдерживания тремя классическими ветвями власти друг друга(омбудсманов и счетные палаты (суды), например, принято считатьэлементами механизма парламентского контроля318).
Поэтому существованиеупомянутых органов не является необходимым условием разделения властейс точки зрения той смысловой нагрузки, которую имеет данный принцип.Только наличие трех классических ветвей власти – при условии что надними никто не стоит (но многие им помогают) - выступает таким условием.С учетом данных обстоятельств названные органы вряд ли следуетсчитать особыми ветвями власти, имея в виду именно их ограниченное вовремени или по функциям значение, по большей части – значениевспомогательное, дополняющее, следовательно, обусловливающее и болеенизкий статус соответствующих структур.
В американской юридическойлитературе проблема существования значительно большего количестваэлементов государственного механизма решена следующим образом:ветвями власти признаются только три конституционно установленных ееэлемента, как это и предусмотрено классической теорией разделения властей(то есть законодательная, исполнительная и судебная власть), а все прочиегосударственные органы иучрежденияхарактеризуются как «иныеинституциональные компоненты» федеральной структуры или структурыштатов319. По сути аналогичный подход содержит статья 118 КонституцииЭквадора, содержащая перечень государственных органов.В ее первомпункте перечислены законодательные, исполнительные и судебные органы,названные ветвями государственной власти,318последующие же пунктыСм.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.
Отв. ред Страшун Б.А. Тома 1-2.Часть общая. 3-е изд. М.: БЕК, 2000. С. 425, 552-559.319См.: Purcell E. Originalism, federalism, and the American constitutional enterprise: a historical inquiry. YaleUniversity Press, 2007. P.13.216содержат указания об иных видах органов государства без упоминания оветвях его власти.Представляется, что и российское законодательство придерживаетсясходной позиции. С опорой на текст Конституции РФ оно разграничиваеторганы государственной власти и государственные органы, имея в виду какраз то обстоятельство, что первые имеют повышенную важность вгосударственном механизме и олицетворяют три ветви власти, а властныеполномочия прочих государственных органов значительно более скромны, всилу чего они к ветвям власти не относятся.Возможно,впрочем,идругоетеоретическоерешениеданнойпроблемы: расширение количества ветвей власти, но при признаниизаконодательной, исполнительной и судебной основными ветвями власти, апрочих - вспомогательными или дополнительными – с учетом того, что онитоже должны выполнять функции сдержек и противовесов, но менеезначимые, а подчас и специализированные, по сравнению с тремя основнымиклассическими ветвями.
Слабого же главу государства в парламентарныхстранах, как представляется, уместно было бы характеризовать в этом случаекак резервную ветвь власти (приобретающую значимость, когда основныеветви власти явно неэффективны).Итак, наличие множества государственных органов призвано усилитьрассредоточение государственной власти и взаимоконтроль различныхэлементов государственного механизма, способствуя реализации главнойзадачиидеи разделения властей, а именно предотвращению узурпациивласти. Вместе с тем главную роль в решении данной задачи, как и вуправлении страной, должны играть законодательные, исполнительные исудебные органы, в связи с чем ветвями власти следует признавать толькоих.
В целях предотвращения злоупотреблений, с одной стороны, иискусственного усложнения механизма управления – с другой, допускатьвозвышение иных органов (в том числе главу государства) до уровня даннойтриады крайне нежелательно. Однако в российском государственном217механизметакоевозвышениедопущено.Этопреждевсегонепропорциональная влиятельность Президента РФ и его Администрации. Вцелях сохранения «чистоты» и предназначения принципа разделения властейроссийское законодательство и практику следует реформировать и в частисокращения непропорционально значительной влиятельности прокуратуры иизбирательных комиссий.2.2.5. Разделенные ветви власти в системе разделения властейПроблемывлиятельности,специализации,конкуренцииисотрудничества в рамках разделения властей проецируются и на внутреннееустройство ветвей власти: внутри каждой из классических ветвей властисуществует дальнейшая «разветвленность».Применительнокзаконодательнойвластиэтобикамерализмзначительного количества парламентов.
Предназначение бикамерализмааналогично общему предназначению разделения властей: предотвращениеошибок и злоупотреблений при принятии законов. Главная проблема тожеподобна той, которую порождает размежевание элементов государственногомеханизма в целом: налаживание согласованного функционирования,сотрудничества данных элементов.Для взаимодействия палат парламента характерны соперничество исотрудничество.Формамисотрудничестваявляются,например,предусмотренные законодательством разного уровня в различных странахобразованиепроведениесовместныхипарламентскихсогласительныхслушаний,комиссийсовместнаяикомитетов,разработкапарламентариями законопроектов при одновременном их внесении всоответствующие палаты, совместные заседания палат для преодоленияразногласий, правило «законодательного челнока». Сфера конкуренции иформа контроля – право отклонения одной из палат (как правило – верхней)закона, принятого другой палатой (как правило – нижней, которая218первоначально законы принимает), а если верхняя палата слабая – правонижней палаты преодолеть вето верхней.Следует отметить, что право вето верхней палаты, как и вето главыгосударства, реализуется весьма нечасто.
Например, чрезвычайно редкоснисходят до прямого противостояния с представителями общин английскиелорды. За время, прошедшее после Второй мировой войны, Палата лордоввпервые применила право вето лишь в 1991 году – в отношении Билля овоенных преступлениях. Однако затем на некоторое время палатаактивизировалась, наложив вето еще на три акта: Акт о выборах вЕвропарламент 1999 года, Акт о преступлениях сексуального характера 2000года, Акт об охоте 2004 года. Все четыре отклоненных акта были приняты, тоесть возражения лордов отклонены нижней палатой. Впрочем, слабостьПалаты лордов не стоит преувеличивать: на практике разногласия междупалатами по любым биллям чаще всего разрешаются путем компромисса — сприменением«законодательногочелнока».Причемтакойчелнокприменяется еще до принятия билля Палатой общин: движение проекта изодной палаты в другую продолжается до тех пор, пока не будет выработансогласованный текст.Как видно, палаты явно отдают предпочтениесотрудничеству в законодательном процессе, а не противостоянию.Стремление к компромиссу при сохранении собственной позиции исамостоятельности, то есть взаимной толерантности, характерно и дляпарламентов других стран.
92 % законов, принимаемых во Франции,являются результатом консенсуса между палатами парламента ФранцузскойРеспублики, то есть по ним имеются разногласия, которые преодолеваются врезультате действия «законодательного челнока», применяемого на разныхстадиях законодательного процесса320.В Российской Федерации после появления двухпалатного парламентав течение первых двух созывов Государственной Думы Федерального320<http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2004/vestniksf233-13/vestniksf233-13140.htm>(последнее посещение сайта – 10.08.2016).219Собрания РФ 13% федеральных законов, принятых нижней палатой,отклонялось верхней. При этом в подавляющем большинстве случаев такогоотклонения законы принимались в согласованной редакции321.
В последниегоды количество федеральных законов, отклоняемых Советом Федерации,уменьшилось322. Так, в 2012 году из 404 федеральных законов не одобренобыло четыре (менее 1 %). В течение пятого созыва из 1910 федеральныхзаконов, впервые принятых Государственной Думой, не одобрено было 16, тоесть 0,8 %. При этом возражения Совета Федерации Государственной Думойвсегда учитывались, то есть преодолены не были. Последний случай такогопреодоления имел место 12 января 2007 года по Федеральному закону «Овнесении изменений в статью 1062 части второй Гражданского кодексаРоссийскойФедерации»:ГосударственнаяДумапринялаегопосленеодобрения Совета Федерации в прежней редакции.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
