Диссертация (1173946), страница 4
Текст из файла (страница 4)
– 2002. – № 5. – С. 5-12.17Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ), при этом переченьпредметов ведения РФ является закрытым; определение вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ (статья 72 Конституции РФ), также являетсяисчерпывающим; и исключительная сфера ведения субъектов РФ – статья 73Конституции РФ, содержание которой, гласит о полноте государственнойвласти субъектов Федерации вне пределов ведения, предусмотренных статьями 71 и 72 Основного Закона, что, представляется достаточно демократичным путем разделения власти, нежели конкретное закрепление предметовведения субъектов Федерации в Конституции государства.Стоить отметить, что проблема разграничения полномочий между органами государственной власти центра и регионов особенно актуальна длясферы совместного ведения.
Так, совместное ведение как юридическая категория впервые за всю историю российского конституционализма было закреплено в статье 72 Конституции РФ 1993 года. Процесс оформления новойроссийской государственности (полная международная правосубъектность,президентская форма правления, иное государственное устройство с новымисубъектами, движение к другому общественному строю) в начале 90-х годовпрошлого века напрямую связан с демонтажем другого федеративного государственного образования, каким был советский союз. При формированииРоссийской Федерации наблюдались острые дискуссии по вопросу принципов организации новой Федерации.
В результате, федеративное устройствоРоссии опирается на конституционно-договорную основу. Договорная частьпредставлена соглашением большинства участников Федерации от 31 марта1992 года5 и двусторонними актами «центра» и республик.6 ВпоследствииКонституция РФ 1993 года в пункте 1 раздела второго объявила о верховен5Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» от 31.03.1992) // Федеративный договор: Документы.
Комментарий. М., 1994.6См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 323-324.18стве своих норм над нормами Федеративного договора, но одновременноподтвердила в пункте 3 статьи 11 его действие в сфере регулирования федеративных отношений, что позволяет считать Россию федеративным государством конституционно-договорного типа.Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ в юридической науке анализируется как многоплановая, системообразующая правовая категория. Во-первых, это государственно-правовая категория, идентифицирующая федеративное устройство России системой отношений и демократическим способом децентрализации и реализации государственной власти. Указанное реализуется посредством установления в Основном Законепредметов ведения и полномочий, являющихся направлениями совместнойработы государства и его субъектов, а также определения форм и методов согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несенияответственности за состояние их правового регулирования.7 Получается, чтоформирование предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов играет положительную роль для развития российской федеративной государственности, ввиду того, что это помогает усилить, усовершенствовать и продвинуть действенность, результативность и демократичность осуществлениявласти в нашем государстве.Во-вторых, совместное ведение представляет общую деятельность исолидарную ответственность государства и его субъектов за положение дел внескольких сферах государственного управления, которые в полной мере ниФедерацией, ни регионами отдельно осуществляться не могут.
Наряду сэтим, совместное ведение определяется как сфера общественной жизни, совокупность определенных общественных отношений, регулирование которойотнесено Конституцией РФ и к компетенции Федерации, и к компетенции7См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В.Д. Карповича. –М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. С.
959.19субъектов Федерации.8 Стоит также отметить, что наличие полномочийсубъекта РФ по законодательному регулированию вопросов совместного ведения дает возможность достаточно широко принимать во внимание специфику и особенности региона, тем самым освобождая федеральный уровень отурегулирования этих особенностей, приближения решения региональных вопросов к населению субъекта РФ, а также повышения его ответственности запринимаемые нормативные правовые акты.И в-третьих, совместное ведение определяют как самостоятельныйуровень правового регулирования.9 Высказывая собственную точку зрения,представляется, что федеральное законодательство и законодательствосубъектов РФ по предметам совместного ведения необходимо анализироватькомплексно, как нужные и координирующие составляющие единой системызаконодательного регулирования. Указанный подход даст возможность оптимизировать распределение полномочий между центром и регионами, обеспечить соответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству, подчеркнуть особенности, специфику и потребности регионов.Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что установлению совместного ведения послужило наличие определенных социально значимыхфункций различных сфер государственного управления, в реализации которых необходимо согласие, единство, партнерство, совместная работа и солидарная ответственность федерального центра и регионов.
Кроме того, стоитотметить, что модель четкого разделения предметов ведения Федерации исубъектов, то есть отсутствие института совместного ведения не соответствует политическим интересам. Введение в России предметов совместного ведения, определение способов их исполнения, двухуровневая система законодательства, координация деятельности, участие представителей субъектов в8См: Афанасьев В.С., Бабаев В.К., Божьев В.П. Научно-практический комментарий к КонституцииРоссийской Федерации / отв. ред. В.В.
Лазарев. – 2-е изд. – М.: Спарк, 2001.С. 670.9См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов: Изд.«СГАП», 2000. С. 12.20федеральных органах власти, учреждение управленческих и совещательныхструктур – это исходные начала развития совершенных федеративных связей.Едва ли можно согласиться с мнениями авторов, критикующих существование института совместного ведения в нашем государстве. Так,М.Н. Карасев: «Отмена или коренное изменение института совместного ведения, сможет способствовать установлению единого правового пространства в России и во многом позволит принципиально изменить характер отношений между Федерацией и различными ее субъектами»10.
ПрофессорК.Б. Толкачев: «Многие сегодняшние проблемы обусловлены существованием сферы совместного ведения РФ и ее субъектов. В идеале, наверное, ее недолжно быть вообще. Существование статьи 72 Конституции РФ являетсямощнейшим конфликтогенным фактором, создает простор для всевозможных рассогласований. В нашей стране, где отсутствуют отлаженные алгоритмы, процедуры, традиции разграничения полномочий, относящихся к совместному ведению Федерации и субъектов, данная сфера представляет собой настоящее «минное поле»»11.По мнению же автора, появление института совместного ведения (совместной компетенции, конкурирующего ведения) ведет к более совершенным федеративным отношениям, в которых механизм разделения и осуществления государственной власти – это не только фиксированное Конституциейразделение предметов ведения, но и отношения правового сотрудничества,взаимопомощи, реализации основных государственных задач и функций,единой ответственности Федерации и ее субъектов.
Вследствие этого такжеподвергается сомнению то, что установление предметов совместной компетенции – это результат неспособности законодателя разделить государственную власть между Федерацией и ее субъектами. Вот, например, что пишет10Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимысерьезные изменения // Журнал российского права. – 2001.
– № 9. – С. 42.11Толкачев К.Б. Будущее России за федерализмом // Российская Федерация сегодня. – 2003. – № 15. – С. 29.21С.М. Шахрай: «Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения – это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия Конституцииокончательно – что называется «раз и навсегда» – договориться по своим исключительным полномочиям»12. Соответственно, представляется верным,что появление предметов совместного ведения не означает наличие временного конфликта между центром и регионами, а наоборот влечет более тесноевзаимодействие и работу сторон федеративных отношений.
Кроме того, рассматриваемый институт выражает общегосударственные интересы и интересы субъектов РФ, обеспечивает реализацию общих задач, характеризует целостность Российского государства. Перечень предметов совместного ведения является закрытым, внесение изменений возможно только в порядке,предусмотренном для внесения поправок в Конституцию, соответственно,это дает определенные гарантии конституционной защиты согласованногосторонами федеративных отношений круга вопросов.Так, в части 1 статьи 72 Конституции РФ содержится многочисленныйи разносторонний перечень предметов совместного ведения Федерации и еесубъектов, соответственно, выработать унифицированные подходы к разграничению полномочий весьма затруднительно.
Предметы ведения, которыезакреплены в статье 72 Основного Закона, не дают представления, что в этихсферах правомочно осуществлять государство, а что – его субъекты.13В настоящий момент общие принципы разграничения полномочий попредметам конкурирующего ведения закреплены в статье 76 Конституции.Положения данной статьи раскрыты в федеральном законе14.
Между тем, в12Шахрай С.М. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. – 1995. – № 8. – С. 3-10;Григорьев Ф.А. Региональное нормотворчество в деятельности Саратовской государственной академии права // Разграничение полномочий по предмету ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: материалы научн.-практ. семинара (9 февраля 2001 г.). Саратов, 2001. С. 9.13См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией иее субъектами.
СПб., 2004. С. 218.14Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» // Собрание законодательства РФ. – 18.10.1999. – № 42. – ст. 5005.22случае необходимости и при наличии политической воли, государство вправевозложить на себя всю полноту регулятивных полномочий по предметам совместноговедения,чтоподтвержденоправовымипозициямиКонституционного Суда РФ15. Вследствие этого, Федерация обладает практически неограниченными возможностями для определения полномочий органов федерального и регионального уровней.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
