Диссертация (1173903), страница 29
Текст из файла (страница 29)
Миронова и Полномочного представителя Президента в Поволжском237Конституция Индии ст.3. URL: http://worldconstitutions.ru/ (дата обращения 17.01.2016).140федеральном округе С. Кириенко238.Однако основанием для начала юридической процедуры образования новогосубъекта РФ может служить только инициатива заинтересованных субъектов РФ.В этой норме находит свое отражение конституционный принцип независимостисубъектов РФ в рамках их компетенции.ФКЗ «О порядке принятия…» от 17.12.2001 определяет форму этойинициативы—совместноепредложениеоргановзаконодательной(представительной) власти и глав исполнительной власти всех заинтересованныхсубъектов РФ, адресованное Президенту РФ.
Отметим, что до 31.10.2005 субъектыРФ сами устанавливали правовые нормы о том, кто именно имеет право выходитьс предложением от имени субъекта РФ, однако после начала процессовобъединениязаконодательсчелнеобходимымуточнитьсписоклиц,подписывающих предложение239. Процедура выработки этого совместногопредложения как минимум четырех сторон не определена и отдается наусмотрение самих заинтересованных субъектов РФ. Зато установлен подробныйперечень требований к содержанию предложения и дополнительных к немуматериалов.Инициаторами должны быть подробно проработаны и изложены всеосновные вопросы и проблемы образования нового субъекта РФ.
В частности,должны быть указаны: наименование, статус, границы нового субъекта РФ,предложения о правопреемстве нового субъекта РФ, предложения о действииорганов власти заинтересованных субъектов и нового субъекта РФ в переходныйпериод, предложения о действии нормативных правовых актов заинтересованныхсубъектов и создаваемого субъекта РФ на переходный период, социальноэкономический прогноз создания нового субъекта РФ; представлен законопроектфедерального конституционного закона о создании нового субъекта РФ, проектОфициальный сайт Полномочного представителя Президента РФ в ПФО. URL://www.pfo.ru/?id=5334(дата обращения – 06.06.2016).239Федеральный конституционный закон от 31.10.2005 N 7-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 10 и 11Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования вее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
07.11.2005. N 45.Ст. 4581.238141изменений в федеральный закон о бюджете на соответствующий год и т.д.Предложение,направляемоеПрезидентуРФ,проводяаналогиисгражданским правом, можно рассматривать как оферту. Это не призыв кобсуждению вопросов объединения или изменения субъектов РФ, а фактическиготовая программа их объединения.Существенно важно отметить, что законодательство требует не толькоопределения порядка образования нового субъекта РФ, но и предоставлениясоциально-экономического прогноза. Эта норма коррелирует с принципамиобразования нового субъекта РФ, установленными ст.3 ФКЗ «О порядке принятия….» от 17.12.2001, требующими соблюдения интересов всех участниковпроцедуры.Тем не менее, результатом первого этапа процедуры является прямовыраженная согласованная воля законодательных и исполнительных органовгосударственной власти заинтересованных субъектов РФ о создании новогосубъекта Федерации на определенных конкретных условиях.Второй этап процедуры закреплен в ч.
3 ст. 10 и ч. 1 ст. 11 ФКЗ «О порядкепринятия…»от17.12.2001.Получивпредложениеотзаинтересованныхсубъектов, Президент РФ уведомляет об этом Государственную Думу иПравительство РФ, и при необходимости проводит с ними консультации. Вопрособ образовании нового субъекта РФ выносится на референдумы только послеподдержки Президентом РФ этой инициативы. Таким образом, второй стадиейпроцедуры образования нового субъекта РФ является получение согласияфедеральных органов власти на предложение заинтересованных субъектов РФ.Следуетобратитьвнимание,чтовотличиеотинициативызаинтересованных субъектов РФ процедура получения согласия Федерацииописана очень неопределенно. Во-первых, указан круг федеральных органов,участвующих в процедуре — это Президент РФ, Государственная ДумаФедерального Собрания РФ и Правительство РФ.
При этом роль двух последнихограничена. Президент РФ уведомляет их о поступившем от заинтересованныхсубъектов РФ предложении и проводит с ними консультации только в случае142необходимости.Прямонеопределено,ктооцениваетнеобходимостьконсультаций. Наиболее естественным представляется толкование, что ПрезидентРФ сам определяет, нужна ли ему консультация или нет. Но допустимым являетсявариант, когда Правительство РФ или Государственная Дума сами уведомляютПрезидента РФ о необходимости проведения консультаций. Не определено,каковы последствия консультаций, особенно в случае отрицательной позициигосударственных органов в отношении предложения.Из всей этой неопределенности можно сделать один вывод – мнениеГосударственной Думы РФ и Правительства РФ носит факультативный характер.Принципиальное значение имеет только позиция Президента РФ.Также Федеральный конституционный закон не определяет, в какой формеПрезидент РФ должен выразить поддержку предложению об образовании новогосубъекта РФ.
Может ли Президент РФ вносить изменения в процедуру и условияобразования, указанные в предложении заинтересованных субъектов? Логичнопредположить, что может. Но поскольку форма внесения Президентом РФизменений в предложение регионов не определена, остается неясным вопрос, какв связи с этим должны корректироваться формулировки вопросов, которые будутвынесены на референдумы в заинтересованных субъектах РФ?Следует предположить, что если Президент РФ не поддержит инициативу,то процедура создания нового субъекта РФ прерывается. Здесь также имеет местонеопределенностьпоследствийотказаПрезидентаРФ:процедураприостанавливается и предложение отправляется на доработку, или процедурапрерывается окончательно и в следующий раз должна инициироваться с самогоначала по прошествии определенного времени либо без ограничений по времени?Заданные вопросы представляются риторическими и схоластическими всовременных условиях, когда центральная власть успешно «контролирует»субъекты РФ, именно федеральная власть выступает сторонником сокращенияколичества субъектов РФ путем их объединения, а рейтинг Президента РФ оченьвысок.
Сейчас трудно себе представить ситуацию, в которой Президент РФ несможет быстро, четко и эффективно донести до высших должностных лиц143заинтересованных субъектов РФ свою волю. Однако в истории Россиинеоднократно складывалась ситуация, когда система государственного управленияв целом и нормативно-правовая база такого управления в частности, строилисьпод конкретного главу государства в расчете на его индивидуальные возможностии способности.
При его преемниках, имеющих другую степень влияния и другойстиль управления, система тут же начинала давать сбои или вообще прекращалаработать.Конституционное право, включая нормы, регулирующие федеративноеустройство, отличается от остальных отраслей права в том числе высокойстепенью стабильности. Сложные процедуры изменения норм конституционногоправа создают условия для их неизменности на протяжении длительного времени.Поэтому целесообразно создавать процедуру образования нового субъекта РФтаким образом, чтобы она успешно функционировала длительное время, в любыхусловиях, с любым персональным составом участников.
Следовательно, этапвыраженияпредварительногосогласияфедеральныхоргановвластинаобразование нового субъекта Федерации следует обеспечить более точнымиправовыми нормами, которые будут предложены далее.Итак, вторая стадия оканчивается одобрением инициативы субъектов РФ состороны федеральных органов власти в лице Президента РФ, т.е.
оба уровнягосударственной власти Российской Федерации выразили предварительноесогласие на создание нового субъекта РФ.Следующий, третий этап — это получение окончательного согласиязаинтересованных субъектов РФ, для которого недостаточно согласия каких-либогосударственныхорганов,нотребуетсяволеизъявлениегражданРФ,проживающих в данных субъектах. Для наиболее полного выражения мненияграждан РФ в заинтересованных субъектах проводятся референдумы. Техническиих проведение регулируется правилами, предусмотренными Федеральнымконституционным законом от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме РоссийскойФедерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 г.
(с изм.) №67-ФЗ «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме144граждан Российской Федерации», конституциями и уставами субъектов РФ,избирательными кодексами субъектов, а также региональными законами опроведении референдумов. К особенностям референдумов об образовании новогосубъекта РФ следует отнести следующие нормы ч. 1 и 1.1 ст.
11 ФКЗ «О порядкепринятия…» от 17.12.2001:- референдумы проводятся отдельно в каждом заинтересованном субъектеРФ;- на все референдумы выносится вопрос в одной и той же редакции;- инициатива проведения референдума принадлежит высшим должностнымлицам субъектов РФ.На этой стадии также присутствуют пробелы в нормативном обеспечениипроцедуры.
Не установлен срок, в течение которого должны быть проведеныреферендумы, что дает главе исполнительной власти региона потенциальнуювозможность саботировать референдум.Если вопрос создания нового субъекта РФ не получил одобрения хотя бы водном из заинтересованных субъектов РФ, процедура прекращается, и может бытьвозобновлена заново не ранее, чем через 1 год (ч.4 ст.11 ФКЗ «О порядке принятия…» от 17.12.2001).Действующие правовые нормы порождают коллизию в случае проведенияреферендумов в сложносоставном субъекте РФ, которую отметила В.В.Бессонова240.Согласно цитированному ранее Постановлению Конституционного Суда РФот 14 июля 1997 г. N 12-П территория и население автономного округавключаются в состав территории и населения края, области, при этом населениеокруга признается составной частью населения края, области.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
