Диссертация (1173872), страница 32
Текст из файла (страница 32)
Следовательно,установление крупных, превышающих устанавливаемые при других видахдеятельности размеры платежей по неосновному компоненту природной среды,используемомуэкономическоговсилуобъективнойинтереса,необходимости,представляетсяаненеобоснованнымреальногоинесоответствующим сложившимся отношениям по использованию природныхресурсов. При этом аргумент о повышенном негативном воздействиинедропользователя на земельный участок также не может быть воспринят вкачестве довода для установления увеличенных ставок арендной платы,поскольку данное негативное воздействие минимизируется либо устраняется входе проведения природоохранных мероприятий, в частности рекультивации.При землепользовании в целях недропользования возникают и другиепроблемы, связанные с применением иных правовых средств и мер приосуществлении управленческих функций.
Однако, как показывают выявленныепроблемы, они в наибольшей степени влияют на обеспечение рациональногоиспользования земель при пользовании недрами.139Глава 3. Правовая охрана земель при пользовании недрами3.1. Правовые меры охраны земель при пользовании недрамиОхрана земель при пользовании недрами является неотъемлемой составнойчастью правоотношений землепользования, связанных с недропользованием.
Этообусловлено в первую очередь характером деятельности по добыче полезныхископаемых, проведению горных и иных работ в процессе других видовпользованиянедрами,технологиейгорнодобывающегопроизводства,вызывающего нарушение поверхностного почвенного слоя, а при его отсутствии– поверхности земель и земельного участка.Согласно официальным данным, по состоянию на 1 января 2017 г.
учтено1 053,380 тыс. га нарушенных земель только в результате разработкиместорождений полезных ископаемых, что составляет 79,13 % от общей площадинарушенных земель на указанную дату276.Кроме того, на сферу разведки и добычи полезных ископаемых приходитсянаибольшая доля образования отходов производства и потребления277. При этомсамые высокие объемы отходов, относящихся к виду деятельности «добычаполезных ископаемых», возникают при добыче топливно-энергетическихресурсов в первую очередь при извлечении из недр и обогащении каменного ибурого угля.
На их долю в последнее время приходилось порядка половины и более(в 2016 г. – около трех четвертей) всех отходов производства и потребления,ежегодно образующихся в стране278. Складирование горнопромышленных отходовзанимает большие территории, которые являются источником загрязнения земель276См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016 году»// Официальный сайт Минприроды России. URL: http://www.mnr.gov.ru/docs277В частности, на отходы, возникающие при извлечении из недр минерального сырья в виде вскрышных и/иливмещающих пород, а также отходы обогащения, другие отходы данной сферы деятельности.
За последниеодиннадцать лет – с 2005 г. по 2016 г. – эта доля колебалась от 83% до 92% к общей величине образовавшихсяотходов. См.: Там же.278Там же.140и других природных ресурсов279, приводящего к ухудшению их качественногосостояния, выбытию земель из сельскохозяйственного оборота, что отрицательносказывается на аграрном производстве280. Такие отходы образуются не только вугольной отрасли, но и в нефтегазовом производстве281.Нефтегазовая и угледобывающая отрасли промышленности являютсяисточниками негативного воздействия не только посредством нарушенияповерхностного слоя земли и почвы, но также их загрязнения282, на чтоправомерно обращают внимание ученые283.
Кроме того, горнодобывающиеорганизации, осуществляя деятельность на опасных производственных объектахбурения и добычи нефти, газа, угля, других полезных ископаемых, сталкиваютсяс различными нештатными ситуациями, также приводящими к загрязнениюземель и других природных ресурсов, особенно в результате аварийных розливовнефти и нефтепродуктов284.Официальные статистические данные подтверждают важность обеспеченияохраны земель при пользовании недрами посредством принятия мер и выполнениямероприятий, предусмотренных законодательством. При этом возникает вопрос одоктринальном и легальном определении общего понятия «охрана земель».279В целом по России такими отходами занято свыше 500 тыс. га земель, а негативное воздействие отходов наокружающую среду проявляется на территории, превышающей эту площадь в 10-15 раз. В отвалах ишламохранилищах страны накоплено около 80 млрд тонн только твердых отходов.
Ежегодно в России образуетсяоколо 5 млрд т отходов, из которых 4,7 млрд т – при добыче полезных ископаемых, включая более 3 млрд т отваловгорных пород и свыше 0,5 млрд т хвостов обогащения руд. При этом утилизируется не больше 60%. Для сравнения:в России перерабатывается (используется) менее трети техногенных отходов, тогда как в мире этот показательдостигает 85-90%. См.: Там же.280Подробнее см.: Ястребкова О.
А. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды отзагрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств: Дисс. ... канд. юрид.наук. Екатеринбург, 2000. С. 4-5.281Например, среди показателей деятельности ПАО «НК «Роснефть» в области охраны окружающей средывыделено наличие отходов на начало 2016 г.
– 14711429 т, 2017 г. – 13803539 т, в том числе нефтешламы,соответственно, – 10362881 т и 10228792 т, отходы бурения – 2080254 т и 1163622 т. См.: Государственный доклад«О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году» // Официальный сайтМинприроды России. URL: http://www.mnr.gov.ru/docs282Например, в результате деятельности ПАО «НК «Роснефть» площадь загрязненных земель: на начало 2016 г.составила 4036 га, 2017 г.
– 3617 га, на конец года соответственно – 3617 га и 3348 га. См.: Там же.283См.: Агеев Р.В. Проблемы правового регулирования использования и охраны недр на примере нефтегазовойпромышленности: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 135-155.284Подробнее см.: Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспеченияэкологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: Дис. ... д-ра юрид. наук.
М., 2014. С. 323355.141Значительный вклад в разработку вопросов охраны земель был внесен всоветский период285. Различные взгляды на определение понятия «охрана земель»и его содержание существуют и в современной земельно-правовой доктрине. Восновном понимание охраны земель учеными связывается с системой мер либомероприятий(организационных,экологических,экономическихидр.),предусмотренных нормами права, а также целями их принятия, в том числе сучетом взаимосвязи земли с окружающей средой286, а также с рациональнымиспользованием земель287.Опосредование таких мер и мероприятий в правовых нормах вызываетнеобходимость определения соотношения понятий «охрана земель» и «правоваяохраназемель».Вданномконтекстеактуализируетсяприменениекправоотношениям землепользования при пользовании недрами правовогомеханизма охраны земель, а также его совершенствование с учетом спецификинедропользования как вида деятельности, оказывающего столь существенноевлияние как на окружающую среду в целом, так и на землю как на один изважнейших ее компонентов.Представителями науки земельного права выражаются разнообразныемнения в отношении определения понятия «правовая охрана земель» сиспользованием различных подходов к оценке его содержания.
Авторырассматривают данное понятие через систему правовых мер, принимаемых вотношении285земель288,используемыхкаксредствопроизводстваиПодробнее см.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство иправо. 1979. № 12. С. 51-57; Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советскоегосударство и право. 1976. № 4. С. 58-64.286Например, мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий каксоставной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния.См.: Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Комментарий к Федеральному законуот 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс.
2009.287По мнению А.А. Ялбулганова, мероприятия по охране земель направлены на рациональное использованиеземель, предотвращение их необоснованных изъятий из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредныхвоздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и навоспроизводство и повышение плодородия почв. См.: Богданова А.В., Гутарина О.В., Козырин А.Н., Комягин Д.Л.,Савенко Г.В., Ялбулганов А.А., Янкевич С.В.
Постатейный научно-практический комментарий к Земельномукодексу Российской Федерации / под ред. А.А. Ялбулганова // СПС КонсультантПлюс. 2014.288И.О. Краснова отмечает, что правовая охрана земель представляет собой правовые меры (установленныенормами права), направленные на предотвращение деградации, сохранение, улучшение и восстановление земель.См.: Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2003.
С. 156.142пространственный базис289; правовые средства, устанавливающие права иобязанности в отношении земли, запреты и дозволения, поощрения и наказания290;регламентацию объектов, субъектов, право собственности, не только правовые, нои организационные средства охраны земель, ответственность за нарушениеземельного законодательства291.В целом в современной земельно-правовой доктрине применяется широкийподход к пониманию охраны земель, преимущественно раскрывающий данноепонятиечерезсовокупностьмер,направленныхнадостижениерядаприродоохранных целей в отношении данного природного ресурса и компонентаокружающей среды.Несмотря на то что российское земельное законодательство – в первуюочередь Земельный кодекс РФ – характеризуется усилением экологическойсоставляющей механизма правового регулирования использования и охраныземель292, легальное определение понятия «охрана земель» появилось в немотносительно недавно.
Лишь в 2016 г. введен п. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ, всоответствии с которым под охраной земель понимается деятельность органовгосударственной власти, органов местного самоуправления, юридических ифизических лиц, направленная на сохранение земли как важнейшего компонентаокружающей среды и природного ресурса293.Приведенное определение дополняется положениями ст. 12 Кодекса,конкретизирующими цели охраны земель, в числе которых выделяются, вопервых, предотвращение и ликвидация негативного воздействия на земли и почвы289См.: Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. М.: Норма, 2012. С.
318.Н.И. Краснов определял понятие «правовая охрана земель» через правовые средства, т.е. путем установленияправ и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан путемзапретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей,арендаторов и наказания правонарушителей.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
