Диссертация (1173872), страница 13
Текст из файла (страница 13)
При этом следуетучитывать, что в экологическом законодательстве почвы выделяются в качествесамостоятельного компонента окружающей среды100. Соответственно почвенныйслой, с одной стороны, является составляющей земли и земельного участка, а сдругой - формой залегания почвы как самостоятельного природного объекта.Такое сложное содержание почвенного слоя, а также взаимосвязи междусобой земель, почв и недр, неоднозначность вопроса разграничения между этимиобъектамиобусловливаютналичиеопределенныхзаконодательныхинормативных противоречий. В частности, в нормативных документах порекультивацииземельпротивопоставляютсяпочвенныйслойиземнаяповерхность, тогда как согласно Земельному кодексу РФ земельный участок – эточасть земной поверхности, что при совместном толковании приводит к выводу отом, что земельный участок не может содержать почвенного слоя вообще.
Вместес тем исходя из стандарта, определяющего термины и определения в областипочвоведения, почвы расположены на поверхности земли101.Эти и иные противоречия требуют определения и законодательногозакрепления понятий «почвы», «почвенный слой», плодородный слой почвы», а с100Статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ.
2002. № 2.Ст. 133.101«ГОСТ 27593-88 (СТ СЭВ 5298-85). Государственный стандарт Союза ССР. «Почвы. Термины и определения»(утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 23.02.1988 № 326). М.: Издательство стандартов,1988.59их учетом - понятия «земельный участок» как объект земельных отношений. Приэтом, как показало проведенное исследование, необходимо применение широкогоподхода при определении объектов правового регулирования использования иохраны земель при пользовании недрами посредством выделения земель,земельных участков (их частей), включая, а также почвы как самостоятельногообъекта земельных отношений по охране земель. Понимание земель и земельногоучастка без учета взаимосвязи с почвенным слоем и почвами не позволяетучитывать технологические особенности горных работ при недропользовании,связанные с нарушением поверхностности земли и почвенного слоя, требующихих одновременного восстановления.1.3.
Законодательство в области использования и охраны земель дляцелей недропользованияСложная правовая природа отношений, связанных с использованием иохраной земель при пользовании недрами, отражается в правовых нормах,предусмотренных земельным и другими отраслями законодательства. Ихсистемное исследование является ключевым вопросом оценки состояния иопределения направлений совершенствования правового регулирования этихотношений.Большое значение для нормотворческого процесса имеют правовые актыпрограммного характера и политико-правовые документы, выраженные в формегосударственныхконцепций,стратегий,программ,доктрин,вкоторыхопределяются цели, задачи и направления государственной политики в различныхсферах.
Кроме того, в какой-то мере в них присутствуют предписания-принципы,предписания-дефиниции, что придает им нормативное содержание.Так, некоторые ученые - представители общей теории права, а такжеразличных отраслей права, – отмечают нормативность актов, содержащих такие60принципы102,различнымивозможностьорганамиотнесениятакихгосударственнойдокументов,власти,кпринимаемыхправа103,источникамцелесообразность их включения в систему источников правового регулированияотношений наряду с формализованными правовыми актами в собственноюридическом значении (источниками права в классическом понимании)104.Несмотря на дискуссионность вопроса о правовой природе и статусе такихактов стратегического характера105, совершенно очевидна их роль в формированиии развитии современного законодательства, регулирующего различные видыобщественныхотношений,природоресурсногозаконодательстваправа.вобластиначтоУченые,обращаетсяввниманиечастности,природопользованияотмечаютввдоктринеотражениедокументахобщего,стратегического, концептуального, прогнозного назначения 106, их воздействие насистему управления в данной сфере правоотношений107.Такие научные позиции, которые в полной мере можно отнести и кземельным отношениям, в том числе связанные с использованием и охранойземель при пользовании недрами, актуализируются в контексте документовстратегическогопланирования(стратегий,государственныхпрограмм,разрабатываемых в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования ипрограммирования)108.
Данные документы, разрабатываемые и утверждаемые102Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб.: Юридическийцентр Пресс, 2003. С. 80.103Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. В.Д. Перевалов. 3-е изд.,перераб. и доп. М.: Норма, 2005. С. 209; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби; Изд-воПроспект, 2005. С. 75; Жаворонкова Н.Г.
Доктринальный подход к формированию законодательства в областиснижения риска и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций // Правовое регулирование проблембезопасности. М.: ИМАШ РАН, 2002. С. 35; Кутузова Н.С. О роли нормативно-правовых актов программногохарактера // Российская юстиция.
2016. № 5. С. 10; Токмин С.А. Программные документы как источник права //Вестник Сибирской академии права, экономики и управления. 2011. № 2(3). С. 42 и др. авторы.104См.: Эдиев С.А. Идеальные источники в механизме бюджетно-правового регулирования (на примереправоотношений в сфере федерального бюджета) // Финансовое право. 2014.
№ 8. С. 22-23.105См.: Гудков И.В., Лахно П.Г. Энергетическая стратегия России в системе программных документов:внутригосударственные и международно-правовые аспекты // Энергетическое право. 2010. № 1. С. 17; МазуренкоА.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность.
М.: Юрист, 2010. С. 207 и др. авторы.106Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемыразвития: монография / В.Б. Агафонов, В.К. Быковский, Г.В. Выпханова и др.; под ред. Н.Г. Жаворонковой. С. 136.107См.: Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования концепции государственнойполитики и стратегии в сфере правового обеспечения рационального природопользования и совершенствованияприродоресурсного законодательства в контексте обеспечения национальной безопасности России // Актуальныепроблемы российского права.
2013. № 1. С. 35.108Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.61(одобряемые) органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органамиместного самоуправления, получают правовое оформление в качестве формосуществления государственного и муниципального стратегического управленияв различных отраслях.Дляправоотношенийпоиспользованиюиохранеземельпринедропользовании среди указанных документов следует выделить роль ОсновгосударственнойполитикииспользованияземельногофондаРоссийскойФедерации на 2012–2020 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФот 3 марта 2012 г.
№ 297-р109, которые определяют основные цели, задачи инаправления реализации государственной политики по управлению земельнымфондом.Содержащиеся в Основах направления, касающиеся вопросов правовогорежима,условийобразования,предоставленияземельныхучастков,осуществления государственного мониторинга, определяют те области земельногозаконодательства, чье совершенствование имеет общегосударственное значение, втом числе и для использования и охраны земель для целей недропользования.В связи с этим такое развитие земельного законодательства благодаряданному документу приобретает плановый характер110.ВОсновахобоснованновыделяетсявкачествесамостоятельногонаправления уточнение порядка установления ограничений прав собственности наземельный участок без его изъятия, а также сервитута для обеспеченияразмещения линейных объектов и публично значимых объектов, связанных спользованием недрами.
В числе мер, направленных на реализацию этогонаправления, предусмотрено установление условий их возможного размещенияили строительства на земельных участках (землях) любого разрешенногоиспользования, за исключением тех из них, где установлен запрет наосуществление такой хозяйственной деятельности.
Реализация указанныхправовых мер, являющихся составной частью требований, определяющих109СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.См.: Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики // Lex russica. 2016. № 6.С. 138.11062правовой режим использования и охраны недр при пользовании недрами,направлена на решение многочисленных проблем, возникающих при выполненииработ, проводимых на землях и земельных участках, используемых для основныхвидов недропользования.Вместе с тем следует отметить, что в качестве целей государственнойполитики по управлению земельным фондом в Основах определены повышениеэффективности использования земель, охрана земель как основного компонентаокружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве.Однако обеспечение использования и охраны земель различных категорий,выступающих в качестве пространственного базиса, выраженным проявлениемкоторых выступает землепользование при пользовании недрами, является не менееважной целью государственной земельной политики, согласующейся с задачейсоздания условий для организации рационального и эффективного использованияземельных участков с учетом общественных и отраслевых потребностей.
Решениетакой задачи невозможно без учета интересов горнодобывающей отрасли,обеспечивающей за счет поступлений в бюджеты бюджетной системы РФвозможности для реализации различных направлений государственной политики,включая земельную.Специального направления, соответствующего данной цели, равно как исамой цели Основами не предусматривается, несмотря как на социальноэкономическуюзначимостьнедропользования,ориентированногонаиспользование базисного свойства земель, так и на существенное негативноевоздействия основных видов пользования недрами на земли и снижение ихкачества, особенно при добыче полезных ископаемых (86,8 % от общегоколичества образующихся отходов в Российской Федерации за 2016 годпредставлены в основном вскрышными, вмещающими породами и продуктамиобогащения минерального сырья111).111Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства ипотребления на период до 2030 года утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
