Диссертация (1173721), страница 75
Текст из файла (страница 75)
Подтверждая информацию из научного источника,необходимо констатировать, что в законодательстве о недрах недостаточноуделено внимание правовому регулированию ликвидации и консервациипредприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не807Защита прав на природные ресурсы. Научно-практическое пособие / под ред.
С.А. Боголюбова. М.: Юрайт.2009. С. 17.370связанных с добычей полезных ископаемых 808. К этому также следует добавитьотсутствие механизма обеспечения возмещения убытков государства, которыеоновынужденопретерпевать,затрачиваязначительныесредстванамероприятия, направленные на предотвращение вреда недрам и окружающейсреде в результате аварийных и катастрофических ситуаций.Законодательство не учитывает специфику функционирования предприятийгорнодобывающего комплекса.
То есть, специфика процесса пользованиянедрами такова, что в подавляющем большинстве случаев воздействие накомплекс массива пород во много раз усиливается при прекращениидеятельности, связанной с пользованием недрами. Именно с этим связанозначительно увеличившееся количество техногенных аварий и катастроф,которые проявляются по прошествии длительного времени после прекращениянедропользования. Пунктом 2 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях предусмотрены санкции за невыполнениетребований по приведению ликвидируемых или консервируемых горныхвыработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасностьнаселенияиокружающейсреды,либотребованийпосохранностиместорождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин навремя их консервации – на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысячрублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; наюридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.
Однако,практика показала, что недропользователю такие штрафы выгоднее платить, чемвкладыватьболеезначительныесредстванапроведениенеобходимыхмероприятий. Более того, в подавляющем большинстве случаев, к моментувозникновения таких последствий, которые проявляются по прошествиинекоторого времени, их «причинитель в текущий момент недоступен илитруднодоступен для юридической ответственности, поскольку прекратил808См.: Бринчук М.М., Новикова Е.В., Певзнер М.Е. Горное право.
Учебник для студентов вузов. Рецензия //Экологическое право № 2. 2003. С. 61.371хозяйственную деятельность в месте причинения ущерба, ликвидирован илипросто неизвестен»809. В результате государство вместо получаемой прибыли отиспользования публичной собственности, вынуждено вкладывать средства всоответствующие природоохранные мероприятия.Можно предположить возможность выхода из положения – страхованиерисков,связанныхсвозникновениемаварийныхикатастрофическихпоследствий. Однако, во-первых, «эксперты считают, что страхование указанныхрисков менее эффективно и порождает дополнительные риски, связанные свозможностью срыва финансирования ликвидационных и консервационныхработ со стороны страховых компаний в связи с большим объемом необходимыхсредств»810.
Во-вторых, финансирование осуществляется при наступлениистрахового случая, то есть уже после совершившихся аварийных иликатастрофических ситуаций, последствия которых, в подавляющем большинствеслучаев, необратимы. Федеральный закон «О промышленной безопасностиопасных производственных объектов» устанавливает обязанность иметь резервыфинансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидациипоследствий аварий. Поэтому, выгоднее такие случаи предотвращать.Из этого следует, что законодательство о недрах не учитывает публичноправовой подход, который предопределен пунктом 1 статьи 9 КонституцииРоссийской Федерации.
Это связано с тем, что недропользователю не выгодновкладыватьденежные средства в ликвидационные,консервационные ирекультивационные мероприятия. Однако, «огромное значение в правовоммеханизме сохранения и восстановления экологических систем, предупрежденияих нарушения, разрушения играют … правовые меры»811. То есть на данномэтапе развития законодательства, а также горнодобывающей отрасли, свою809Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в РоссийскойФедерации // Правовые вопросы строительства.
2013. № 2. С. 6–8.810Совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах. Основные аспекты проектаФедерального закона «О недрах» (новая редакция) // Материалы региональной конференции (Северо-Западныйфедеральный округ). Санкт-Петербург: ВСЕГЕИ. 2005. С. 59.811Бринчук М.М. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическоеправо. 2008. № 2 // СПС «КонсультантПлюс».372существенную роль может сыграть неиспользованный превентивный потенциалпублично-правовых мер.По справедливому замечанию А.
Мухамед-Иракле: «Государство не должно«охранять природу» за счет бюджета. Задача органов государства заключается втом, чтобы собрать в полной мере платежи за природопользование … ивозложить все бремя расходов по охране и восстановлению природных объектовна самих природопользователей»812. Поэтому необходимо «предусмотреть взаконодательствеэкономическиемеры,направленныенавыполнениетребований по рациональному использованию и охране недр»813.
Один извариантов решения проблем, связанных с обеспечением обязательств поликвидационным, консервационным и рекультивационным мероприятиям, атакже формированием средств на возмещение вреда причиненного недрам иохране окружающей среды, – создание ликвидационного фонда. «Мировойпрактикойпредложентакойинструменткакликвидационныйфонд,накапливаемый на специальных счетах. Вопросы управления и расходованияликвидационного фонда также должны быть отражены в учредительныхдокументах горного предприятия»814. С этим сложно согласиться, так какотношения, связанные с ликвидационным фондом должно регулироватьсягорным законодательством.
Поэтому вопросы управления и расходованияликвидационного фонда должны быть отражены не в учредительных документахгорного предприятия, а в условиях пользования недрами.Опыт создания такого фонда в современном законодательстве РоссийскойФедерации имеется. Постановлением Правительства Российской Федерации от08 июля 1999 г. № 741 утверждено Положение о формировании и использовании812Мухамет-Иракле А.
Формула «должного» в праве как метод осуществления государственных функций вотношениях природопользования // Государство и право. № 2. 2003. С. 110.813Рекомендации парламентских слушаний на тему: «Актуальные вопросы формирования законодательнойнормативной базы в области недропользования» от 10 апреля 2008 г. Комитет по природным ресурсам,природопользованию и экологии. Государственная Дума. С.
7.814Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.И. Горное законодательство России: вчера,сегодня, завтра. М.: Изд-во Академии горных наук. 2000. С. 159.373ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции815.Однако применять такое Положение к правоотношениям, возникающим в связис пользованием недрами на основании лицензии, без внесения изменений идополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», невозможно. Этообусловлено следующими особенностями ликвидационных и консервационныхработ: такие работы целесообразно рассматривать как отдельный, достаточносложный комплекс мероприятий, который должен быть установлен в статье 6этого Закона; указанный комплекс должен выполняться в соответствии сутвержденным проектом (пункт 10 статьи 12);такие работы связаны своздействием на окружающую среду, в рамках правоотношений, регулируемыхнормами Закона Российской Федерации «О недрах».Следовательно, такая деятельность должна осуществляться на основаниилицензии на пользование недрами.
Действительно, согласно части третьейстатьи 11 этого Закона лицензия является документом, удостоверяющим правоее владельца на пользование участком недр в определенных границах всоответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока присоблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Однако, согласно частипервой статьи 26 «предприятия по добыче полезных ископаемых и подземныесооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежатликвидации или консервации по истечение срока действия лицензии …».Проблема состоит в том, что субъект предпринимательской деятельности поистечении срока действия лицензии обязан поводить мероприятия поподдержанию участка недр в стабильном (квазистационарном) состоянии, деюре не являясь пользователем этого участка недр.
То есть, за пределамиправоотношений, удостоверенных лицензией. Действительно, в соответствии сЗаконом Российской Федерации «О недрах» принуждение недропользователявыполнять требование по комплексному, рациональному использованию иохране недр осуществляется в рамках правоотношений, удостоверенных815СЗ РФ. 1999. № 29. Ст.
3747.374лицензией на пользование недрами (статьи 22, 23, 24, 26). Прекращение правапользованиянедрами«влечетпрекращенияправ,посколькуявляетсяюридически значимым действием, влекущим соответствующие права иобязанности …»816. При изъятии лицензии прекращаются правоотношения,следовательно, недропользователь освобождается от обязанностей не только порациональному использованию, но и охране недр. Более того, если пользовательнедр, по истечении срока действия лицензии приступит к ликвидационным иликонсервационным мероприятиям, то к нему будут применены санкциипредусмотренныестатьей7.3КодексаРоссийскойФедерацииобадминистративных правонарушениях.Толкование норм статей 22, 24, 37 и 38 этого Закона позволяет утверждать,чтоуполномоченныеорганывластимогутосуществлятьнадзорзарациональным использованием и охраной недр также только в рамкахупомянутыхправоотношений.Какрезультатэтого,припрекращении,удостоверенного лицензией, права пользования недрами, в том числе, как поинициативе пользователя недр, так и по инициативе органов, предоставившихлицензию, государство не вправе требовать от недропользователя соблюденияизложенных в лицензии обязательств по охране недр и, как следствие этого,охране окружающей среды.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
