диссертация (1169638), страница 16
Текст из файла (страница 16)
Статус беженцев и лиц, ищущих убежище, в ЕС§ 1. Общая европейская система убежищаРегулирование миграции в целом в рамках ЕС можно разделить на тривида: регулирование законной миграции, борьба с незаконной миграцией ирегулирование вынужденной миграции. В рамках ЕС по каждому изуказанных направлений созданы своего рода системы, приняты правовыеакты и разработаны контрольные механизмы.Так, например, законный въезд и пребывание на территории ЕСрегулируется на основе «шенгенских достижений» (Schengen acquis). Такжесоздана Шенгенской информационной системы (ШИС), которая являетсяэлектронной базой данных для регулирования данной сферы.Борьба с незаконной миграцией имеет свою нормативно-правовуюбазу, а также создано агентство по охране внешних границ ЕС – Frontex.Регулированиевынужденноймиграцииилипредоставлениемеждународной защиты беженцам и лицам, ищущим убежище, на уровне ЕСразвивается в рамках Общей европейской системы убежища.Все вышеуказанные направления миграции являются составнымичастями цели ЕС по созданию ПСБП и, следовательно, тесно связаны друг сдругом.
Учитывая объем работы и тему исследования, в главе вниманиебудет акцентировано не на всех направлениях, а только на регулированиивынужденной миграции в ЕС в рамках постепенного построения Общейевропейской системы убежища.Цель создания Общей европейской системы убежища и основныенаправления деятельности ЕС по постепенному построению данной системыбыли закреплены на уровне первичного права ЕС. Также на уровнепервичного права закрепляется, что весь процесс построения Общейевропейской системы убежища должен основываться на Конвенции 1951 г. иПротоколе 1967 г.
Данная система представляет собой развитие и адаптациюуниверсальныхдоговоровнарегиональномевропейскомуровне,осуществляющиеся ЕС. Как утверждает Войников В. В., под «Общей79европейской системой убежища следует понимать систему организационных,правовыхиинституциональныхформированиеединыхилимероприятий,гармонизированныхнаправленныхправил,накасающихсяпредоставления международной защиты на территории ЕС»141.Целью ЕС является построение общего для государств-членовпорядка, на основе которого будет обеспечиваться адекватная защита всехлиц, нуждающихся в международной защите, путем установления общейнормативно-правовой базы, создания контрольных органов и постепеннойпередачи регулирования данного процесса наднациональным структурам.Общая европейская система убежища охватывает вопросы поопределению правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище,процессуальныеобязательствагосударств-членовпопредоставлениюданного статуса, а также установление контрольного механизма нанаднациональном уровне.Положения, закрепленные на уровне первичного права, развивались вактах вторичного права ЕС.
По основным направлениям, указанным в ст.78.2 ДФЕС, были приняты регламенты и директивы.В настоящий период действуют акты вторичного права ЕС, принятыев рамках второй фазы построения Общей европейской системы убежища.Вторая фаза призвана завершить процесс гармонизации законодательствагосударств-членов и заложить основу перехода на унификацию права ЕС повопросам убежища.Конечной целью Общей европейской системы убежища являетсясоздание «Европейского убежища», которое будет включать единообразныйстатус и единый порядок предоставления международной защиты на всейтерриторииЕС,гдепринятиерешенийбудетосуществлятьсянаднациональными структурами.141Войников В.
В. Реформа законодательства Европейского Союза об убежище как ответ на миграционныйкризис в Европе // Труды Института государства и права РАН, 2017. – Том 12. – № 5. – С. 151–152.80В рамках Общей европейской системы убежища в настоящее времяэтапы, предусмотренные для лиц, ищущих убежище, предстают в следующейпоследовательности: 1) процесс подачи ходатайства о предоставленииубежища согласно Директиве о процедурах; 2) доступ к жилью и питаниюсогласно Директиве об условиях приема; 3) процедура снятия отпечатковпальцев для идентификации лиц, ищущих убежище, и определениегосударства-члена, ответственного за рассмотрение согласно Регламентам«Eurodac»иДублинКвалификационнойIII;4) рассмотрениедирективыиходатайстваДирективыонаосновепроцедурах;5) предоставление международной защиты или после рассмотрения, илипосле решения апелляционной инстанции, а также принятие решения оботказе на основе Квалификационной директивы (Рисунок 1).Рис. 1.
Предоставление убежища лицам, спасающимся от преследования или угрозы серьезного вреда.81Источник: A Common European Asylum System // Luxembourg: Publications office of the European Union, 2014URL:https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/ceas-fact-sheets/ceas_factsheet_en.pdf(дата обращения: 16.04.2018)Указанные акты закрепляют широкий круг вопросов, регулирующихвсе этапы предоставления международной защиты на территории ЕС. Но таккак данная сфера входит в совместные компетенции ЕС и государств-членов,органы государств-членов отвечают за принятие решений по такимвопросам, как рассмотрение ходатайств, принятие окончательных решений,вопросы определения количества лиц, которые могут быть приняты натерритории каждого из них, и другие. Вышеуказанное предопределяетналичие различий между системами убежища государств-членов, чтоприводит к разным статистическим показателям в аналогичных ситуациях.Это и является основной причиной вторичных перемещений внутри ЕС142.ЕС на следующих фазах построения Общей европейской системы убежищаставит задачу уменьшения и полной ликвидации различий между системамиубежища государств-членов.Кроме этого, Общая европейская система убежища имеет внешниеизмерения, под которыми понимается сотрудничество с третьими странами, вчастности, транзитными государствами и государствами происхождения, сцелью регулирования вынужденной миграции.Итак,врамкахОбщейевропейскойсистемыубежищаосуществляется:– закрепление на уровне ЕС правового статуса беженцев и лиц,ищущих убежище, согласно которому данные лица будут обеспеченыадекватной защитой.
Следует отметить, что согласно праву ЕС по вопросамубежища закрепляются три формы международной защиты: статус беженца,дополнительная защита и временная защита. Также предусматривается142Figure 20: At the EU+ level, data indicate a varying level of divergence in decision practices for applicants fromselected countries of origin, Annual report on the situation of asylum in the EU 2016, EASO 30.06.2017. URL:http://publications.europa.eu/webpub/easo/annual-report-2016/en/# (access date: 15 May 2018)82возможностьпредоставлениягосударствами-членамизащитынагуманитарных основаниях, так называемая гуманитарная оговорка;– деятельность ЕС, направленная на укрепление практическогосотрудничества между государствами-членами по вопросам убежища, вчастности по вопросам определения государства, ответственного зарассмотрение и распределение бремени согласно ст.
80 ДФЕС;– деятельность ЕС, направленная на сотрудничество с третьимистранами и соседними регионами, а также более активное участие наглобальном уровне с целью эффективного регулирования миграционныхпотоков и вынужденной миграции;– расширение полномочий институтов ЕС и постепенная передачарегулирования в данной сфере на наднациональный уровень.Процесс построения Общей европейской системы убежища имеетнекоторые особенности. В целом данная система включает 32 государства, изкоторых 28 государств-членов и 4 государства – не члены ЕС (Норвегия,Лихтенштейн, Исландия и Швейцария). В документах ЕС, касающихсявопросов убежища, всех участников Общей европейской системы убежищапринято обозначать как «ЕС+».На уровне первичного права некоторые государства-члены неприсоединились к определенным разделам Лиссабонского договора, и на нихне распространяются положения этих разделов.
Данная процедура в доктриненазывается «режимом изъятия», а эти государства-члены именуются«государствами с изъятиями» или обладающими правом на «opt out». Но вдальнейшем указанные государства-члены могут присоединиться и взять насебя обязательства, используя свое так называемое право «opt in» 143.Согласно Протоколу № 21144 и Протоколу № 22145 к ДФЕССоединенное Королевство, Ирландия и Дания не связаны V разделом ДФЕС143Подробнее об этом см.: Бирюков М.М.
Европейское право: до и после Лиссабонского договора: Учебноепособие. – М.: Статут, 2013. – С. 112–113, 130–131.144Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union PROTOCOL (No 21) ON THEPOSITION OF THE UNITED KINGDOM AND IRELAND IN RESPECT OF THE AREA OF FREEDOM,83о ПСБП, и они не обязаны принимать участие в мерах по построению Общейевропейской системы убежища как части ПСБП. Исходя из текстапротоколов определенные государства-члены ЕС имеют право выбора припринятии актов вторичного права, присоединиться к ним или нет.Государства, которые не являются членами ЕС, но входят в ЕС+,присоединяются к новым актам путем заключения международныхдоговоров с ЕС.На Таблице 2 ниже можно наглядно увидеть, какие государства к 2014 г.присоединись к актам вторичного права ЕС по вопросам убежища.Таблица 2.
Применение отдельных документов ЕС в государствах – членах ЕС.SECURITY AND JUSTICE OJ C 202, 7.6.2016, p. 295–297. URL: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FPRO%2F21 (access date: 06 April 2018)145Consolidated version of the Treaty on European Union – PROTOCOLS – Protocol (№ 22) on the position ofDenmark OJ C 115, 9.5.2008, p. 299–303. URL: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12008M%2FPRO%2F22 (access date: 06 April 2018)84Источник: Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции от 1 июня2014 г.
URL: https://www.echr.coe.int/Documents/Handbook_asylum_RUS.pdf (дата обращения: 19.04.2018)Из вышеуказанного следует, что процесс достижения общих решенийимеет свои особенности, а компетенции ЕС по вопросам убежища неодинаковые во всех государствах-членах.Также, говоря о специфике регулирования вопросов убежища науровне ЕС, следует особо отметить разногласия и критику общей политикипо вопросам убежища некоторыми из государств-членов.Государства-члены«Вышеградскойгруппы»(Польша,Чехия,Словакия и Венгрия) не всегда соглашаются с политикой ЕС по вопросам85убежища.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
