диссертация (1169557), страница 35
Текст из файла (страница 35)
Общегосударственные структуры объединены в Министерствобезопасности БиГ, созданное в 2003 г. и выполняющее в основном административные функции.Всего по состоянию на 2013 г. в БиГ существовало 16 полицейских структур разных уровней.В целом, СМСП ООН удалось добиться заметных результатов: заметно снизился уровень уличной преступности, к2004 г. в свои дома вернулись около 1 млн.
беженцев и внутренних переселенцев.См. подробнее: Brzoska M., Law D. Security Sector Reconstruction and Reform in Peace Support Operations – Routledge,2013. – P. 22-25242Juncos A. Police Mission in Bosnia and Herzegovina // Evaluating the EU’s Crisis Missions in the Balkans. / MichaelEmerson, Eva Gross (eds.) – Centre for European Policy Studies, 2007. – P. 53.241117третьих, сам мандат миссии ЕС был сформулирован довольно расплывчато. Так, в решенииСовета ЕС от 11 марта 2002 г. уточнялось, что европейские специалисты должны «мониторить,направлять и инспектировать административную и оперативную деятельность полиции БиГ».Оставалось неясным, как ПМ ЕС, не имея исполнительных полномочий, могла заставитьместных правоохранителей переформатировать свои организации.К концу 2002 г.
был разработан «план реализации стратегии» ПМ. На его основе в 2003 г.были определены семь областей, в которых миссия должна была реализовать конкретныепрограммы и проекты (более 120)243. Специалисты ЕС занимались широким кругом вопросов –консультировали полицейских БиГ как по оперативной работе, так и по развитиюправоохранительных структур в целом, привлекали их к разработке программ реформ. ПМ ЕСсосредоточилась на становлении в качестве дееспособных институтов «Государственногоагентства расследований и защиты», пограничной службы, Министерства безопасности,местного отделения Интерпола (помогли разработать и утвердить правовую основу ихдеятельности,обучитьперсонал,наладитьадминистративно-финансовоеобеспечение).Сотрудники миссии также мониторили качество работы боснийских полицейских, отслеживалижалобы, сообщали Высокому представителю в БиГ о нарушениях244.
Следует отметитьизменение системы карьерного роста, который был увязан с соответствием полицейских новымстандартам. Немаловажной составляющей деятельности ПМ стало обучение судебной полиции.Несмотря на амбициозные планы, первые полтора года миссия «буксовала» идемонстрировала довольно низкую эффективность. Одной из главных проблем было отсутствиеу европейских специалистов унифицированных руководств с методами работы, показателямидля оценки её результатов. Фактически, прибыв в местные подразделения, эксперты ЕС быливынуждены самостоятельно определять способы выполнения полученных заданий и проектов.Например, как у отдельных сотрудников миссии, так и у её штаба в Сараево возникали вопросыотносительно того, что именно считать «лучшими европейскими и международнымипрактиками» в полицейской сфере.
Ситуация стала улучшаться лишь с середины 2004 г., когдабыли разработана более подробная документация. Наблюдались сложности во взаимодействии с«План реализации стратегии» ПМ включал четыре основных задачи: 1) обеспечение независимости итранспарентности работы местной полиции; 2) борьба с организованной преступностью и коррупцией; 3)обеспечение финансовой устойчивости органов внутренних дел; 4) укрепление институтов и их потенциала. Былиопределены семь направлений для программ: 1) криминальная полиция; 2) уголовное судопроизводство; 3)внутренние дела; 4) управление/администрирование работы полиции; 5) обеспечение общественного порядка ибезопасности; 6) организация деятельности «Государственной пограничной службы»; 7) организация деятельности«Государственного агентства расследований и защиты».См.: Penksa S.-E.
Policing Bosnia and Herzegovina 2003-05. Issues of Mandates and Management in ESDP Missions –CEPS Working Document No. 255, December 2006. – P. 4.244Merlingen M., Ostrauskaite R. European Security and Defence Policy: An Implementation Perspective – Routledge, 2008.– P. 46-51.243118руководящими органами в Брюсселе и предоставлении им отчётов245. Кроме того, возник рядкадровых затруднений: многие европейские полицейские, привыкшие к практическойдеятельности, не имели достаточных компетенций для планирования и сопровождения реформ вправоохранительной сфере; слишком быстрая ротация персонала миссии мешала установлениюдоверительных отношений с местными правоохранителями; страны-члены зачастую присылалиспециалистов, не соответствовавших требованиям к освободившимся должностям в миссии. Вцелом, негативную роль играл «мягкий», неисполнительный характер мандата ПМ ЕС,сотрудники которой по факту не имели действенных рычагов давления на местныхполицейских246.
В совокупности эти факторы сформировали у ПМ ЕС репутацию «слабоймиссии» – как внутри БиГ, так и в самом Евросоюзе.Отдельно следует остановиться на проблеме недостаточной координации действий ПМ сразличными акторами и инстанциями Европейского союза, работавшими в БиГ (Высокимпредставителем в БиГ, одновременно являвшимся Специальным представителем ЕС в БиГ(ВП/СП), делегацией Еврокомиссии и военной операцией ОПБО ЕВРОФОР). Наиболее плотнополицейской миссии приходилось работать с Высоким представителем, который докладывал оеё работе Генеральному секретарю Совета ЕС и был наделён исполнительными полномочиями вБиГ, и делегацией Еврокомиссии, с которой ПМ согласовывала финансирование своих проектов.Такая функциональная зависимость ПМ обусловила её восприятие в рамках тройки как«младшего партнёра».
Сотрудники миссии отмечали высокомерное отношение со стороныаппарата ВП/СП (Office of the High Representative, OHR), представители которого в ряде случаевбез консультаций заключали договорённости с руководством местных правоохранительныхорганов, и дублирование функций с представителями делегации Еврокомиссии, такжеприкомандированными к подразделениям полиции БиГ247. Тем не менее в целом работаевропейских акторов была конструктивной.Наиболее показательным примером необходимости координации действий стал опытвзаимодействия ПМ с военной операцией ЕС ЕВРОФОР «Алтея» в БиГ. В рамках последней поаналогии с SFOR было сформировано «интегрированное полицейское подразделение», котороетак же, как и ПМ, занималось борьбой с организованной преступностью, но при этом обладалоPenksa S.-E.
Policing Bosnia and Herzegovina 2003-05. Issues of Mandates and Management in ESDP Missions – CEPSWorking Document No. 255, December 2006. – P. 10-12.246Руководитель СМСП ООН был наделён полномочиями снимать с должностей полицейских БиГ, не желавшихсотрудничать с миссией. У ПМ ЕС такого права не было: её глава мог лишь «пожаловаться» на боснийскихправоохранителей местным властям, и если дисциплинарная проверка не давала результатов, то он уже могобратиться к Высокому представителю в БиГ. Тем не менее последний крайне неохотно рассматривал рекомендацииПМ ЕС, и за время проведения мисси такая процедура запускалась в единичных случаях.См.: Juncos A.
Police Mission in Bosnia and Herzegovina // Evaluating the EU’s Crisis Missions in the Balkans. / MichaelEmerson, Eva Gross (eds.) – Centre for European Policy Studies, 2007. – P. 69.247Juncos A. Police Mission in Bosnia and Herzegovina // Evaluating the EU’s Crisis Missions in the Balkans. / MichaelEmerson, Eva Gross (eds.) – Centre for European Policy Studies, 2007. – P.
58.245119исполнительными полномочиями. Своими решительными и односторонними действиями(провели несколько операций по пресечению контрабанды оружия и наркотиков, торговлилюдьми, незаконной вырубки леса) военизированная полиция «Алтеи» на практике выполнялазадачи вместо правоохранителей БиГ, что вредило усилиям ПМ ЕС, стремившейся научитьбоснийских полицейских работать эффективно и самостоятельно.
На разработку принципов,разграничивающих мандаты полицейской миссии и военной операции ЕС, ушло больше года –соответствующее руководство было принято КПБ лишь к середине 2006 г.248С учётом описанного выше распределения возможностей между акторами ЕС в БиГ,ведущую роль в подготовке реформы местной полиции взял на себя ВП/СП. В июле 2004 г.
быласоздана «комиссия по реструктуризации полиции», которая при участии ПМ разработала планцентрализации полицейской системы страны249. Следует отметить, что Высокий представительпридерживался директивного подхода (top-down) при обсуждении плана реструктуризации,тогда как ПМ выступала за то, чтобы её параметры определили в первую очередь сами местныеакторы (bottom-up approach). Итоговый проект, предполагавший, в том числе, внесениеконституционных поправок, вызвал неприятие как сербской, так и боснийской стороны. Чтобывывести процесс из тупика, европейское руководство обозначило принятие реформы в качествеусловия для подписания соглашения о стабилизации и ассоциации между БиГ и ЕС, а такжесоглашения о либерализации визового режима.
В 2008 г. ВП/СП, опасавшийся дестабилизации вБиГ на фоне провозглашения независимости Косова, усилил давление на стороны иодновременно согласился на смягчение требований к реформе, в результате чего летом 2008 г.парламенту БиГ удалось одобрить два соответствующих закона250. ПМ ЕС приняла участие в ихреализации251.Во втором и последующих мандатах полицейской миссии (2005-2012) ЕС постаралсяучесть недочёты, выявленные на первом этапе её осуществления. ПМ была сфокусирована напомощи в борьбе с организованной преступностью и продвижении полиэтничности вправоохранительныхорганах.Измениласьструктурамиссии,специалистовкоторойсгруппировали в четырёх региональных офисах «Государственного агентства расследований изащиты».
ЕС попытался реализовать более комплексный подход к развитию правоохранительнойсистемы БиГ, уделив особое внимание взаимодействию полиции и прокуратуры, а также работеСм.: Council of the European Union. Common Operational Guidelines for EUPM-EUFOR support to the fight againstorganized crime. Doc. ST 10769/06. 21 June 2006.249Местные правоохранительные структуры сохраняли определённую автономию, однако значительная частьполномочий (в том числе разработка правовой базы деятельности, бюджетирование) передаваласьобщегосударственным полицейским органам.250Ten years after: lessons from the EUPM in Bosnia and Herzegovina 2002-2012 / Ed.