Диссертация (1154437), страница 47
Текст из файла (страница 47)
Данные функции можно рассматривать в качестве общегоядра муниципальных компетенций. Это ядро не включает в себяопределенные функции, которые часто считаются его частью, а именно,водоснабжение, которое часто, но не обязательно, связано с дренажом иканализацией, и социальные вопросы жилья. В Великобритании, и в рядестран муниципальная ответственность за недорогостоящее жилье быласущественно сокращена в результате реформ, направленных на введениечастного управления таким недорогостоящим жильем и приватизациейжилищного фонда. Однако Великобритания является исключением вотношении водоснабжения, более глубокое изучение этого вопросапоказывает, что она является единственной европейской страной, гдеместные органы власти не выполняют эту функцию. При этом определенныеосновные функции в разных странах различаются по своему охвату.Анализ степени самостоятельности местного самоуправления вразличных странах уже не может быть разделен на типы с отличительнымичертами с точки зрения местных полномочий и функций.
Ситуация можетзначительно варьироваться от одного сектора к другому, внутри однойстраны, хотя страны отличает явное стремление их организации для219определенных типов отношений и для надзора через них. Один из способовотраженияэтогоразнообразиязаключаетсявописаниитиповвзаимоотношений, а другой в том, чтобы начать с различных секторов, вкоторых они действуют в каждой стране.Когда речь идет об общих методах надзора, термин надзор следуетпонимать как контроль в разных языках. Здесь существуют три важныхаспекта.
Взаимосвязь между секторальным надзором и общим надзором зазаконностью,взаимосвязьделегированнымимеждуполномочиямисобственнымиивзаимосвязьполномочиямимеждуипрофилемкомпетенции и ревизией местных финансов центральным правительством.Секторальный надзор наиболее развит в двух типах стран, в тех, в которыхобщийнадзорзасоблюдениемзаконностиявляетсяслабымилиразрозненным, несомненно, именно потому, что секторальный надзорснижает его важность, и в тех, в которых муниципалитеты традиционновыполняют широкие функции по управлению услугами, что обычно означаетсильный социальный профиль.
В последнем случае влияние этого профилякомпетентностисоответствующиеостаетсясильнымфункциидажеуменьшились.втехПередачаслучаях,новыхкогдафункцийнеобязательно сопряжена с введением секторального надзора, тем более чтоэто будет рассматриваться как противоречащее цели передачи полномочий.Секторальный надзор существует и в других странах, однако обычнымвидом надзора, как представляется, является контроль за соблюдениемобычного права. Градостроительство является областью, в которой наиболеечасто осуществляется существенный секторальный надзор, особенно вИспании, Италии.Можно сделать вывод о том, что при изучении вопроса о свободедействий муниципалитетов в том или ином секторе необходимо учитыватьто, каким образом финансируются их полномочия и функции, а такжеположениемуниципалитетоввконтекстевзаимоотношениймеждуразличными уровнями управления, устанавливаемых институциональными220рамками.
Итак, функция может быть проанализирована в контекстеопределенного типа местных органов власти на основе следующих критериеви типов компетенций: собственная или делегированная; обязательная илидобровольная; наличие национальных стандартов или их отсутствие.Осуществление регулирующих полномочий в отношении: прав; организации;процедуры. Индивидуальные административные решения: обязательствоприменять закон без осуществления переданных полномочий; осуществлениепереданных полномочий. В области управления: выбор способа организациипредоставления услуг, например, прямое государственное управление, черезгосударственныепредприятияилиобращениекчастномусектору;бюджетное управление или, наоборот, управление промышленным икоммерческим сектором; свобода выделения средств или их ограничение.Финансирование: блоковое финансирование; целевые гранты.
Надзор до илипосле свершения события; общий или отраслевой. Наличие договорнойпроцедуры между государственной и местной власти. Таким образом, органместного самоуправления, который осуществляет функции, возложенные нанего и который имеет нормативную силу, можно рассматривать как свободув соответствующей области.
Конечно, сравнение такого рода, котороекасается местного самоуправления, ничего не говорит об эффективности, скоторой власть выполняет соответствующую функцию. Эффективность, скоторой выполняется функция, зависит от многих других факторов, помимостепени влияния на нее.В сфере образования, например Франция, очевидно, будет выглядетьгораздо более централизованной, чем Англия и Швеция, которые будутстранами с самой высокой степенью децентрализации в этой области. Этадифференциация во многом является результатом их историческогоразвития. Однако вторым шагом могло бы стать определение сферы егоохвата с точки зрения государственной политики в каждой стране.
Это можетпролитьсветнавыбормеждубольшейилименьшейстепенидецентрализации производства и управления каждой основной функцией.221Местные органы власти в целом и вполне справедливо считаютсяопределяющими реальное значение и масштабы местного самоуправления.Концепция власти неоднозначна, и существует бесчисленное множествоспособов описания функций, которые являются предметом местных властей.Наиболее распространенным подходом к полномочиям, которые отличаютсяв различных областях, в которых местные власти, предоставляют толькосамую поверхностную информацию. Отметим, что это ничего не говорит ореальныхмасштабахвласти,посколькуфункциональныезоныответственности, как правило, существенно шире, чем функция, котораяявляется предметом компетенции. Полномочия часто распределяются такимобразом, что на основе таких описаний невозможно установить, какуюименно роль местные органы власти действительно выполняют.
Необходимосоотнести предмет компетенции, а именно, сферу действия, с одной стороны,и ресурсы, которые местная власть может задействовать для того, чтобыдействовать, с другой. Необходимо также учитывать рамки для действий,высшие органы власти и их отношения с местными органами власти.Предпочтение отдается также секторальному подходу, поскольку чистоинституциональный подход не всегда оправдан. Пристальный взгляд насистему местного самоуправления в той или иной стране сразу жепоказывает, что ситуация может заметно отличаться в разных секторах.Наиболее сильно децентрализованные или высоко централизованныесекторы варьируются от одной страны к другой. Существует бесчисленноемножество способов группирования или разграничения функций, диапазонресурсов, имеющихся в распоряжении местных органов власти, являетсяограниченным, равно как и диапазон факторов, определяющих их рамкидействий.Цельпониманияэтогосостоит нев том,чтобыдатьисчерпывающее описание того, что местные власти делают или могут делатьв данной стране, а в том, чтобы понять их роль в свете их отношений сцентральным или региональным правительством.222В результате сопоставления становится ясно, что сочетание профилейкомпетентности варьируется от одной системы местного управления кдругой и развивается в каждой стране с течением времени, иногдасущественно, в результате реформ, направленных на большую передачуполномочий, или секторальных реформ, которые могут, в зависимости отобстоятельств, привести к централизации или передаче соответствующегосекторауправленияместнойвласти.Несмотряна этиупрощения,предлагаемый метод неизбежно создает более сложную систему, чемтрадиционный подход к местным полномочиям и функциям.
С другойстороны, он обеспечивает больший объем информации и позволяетопределить роль местного самоуправления в той или иной стране с учетомсекторальных различий.Ограниченная роль местных органов власти в общих государственныхрасходах и поступлениях отражает ограниченность функций, выполняемыхместными органами власти. За исключением местного образования иобщественной безопасности, местные органы власти продолжают игратьвспомогательную роль по отношению к центральным органам власти иорганам регионального уровня в широком контексте государственнойполитики.Рост многоуровневого управления является важной составляющей насовременном этапе, поскольку как местные органы власти, так и органывласти более высокого уровня берут на себя новые функции в тех областях,где они были менее активны до этого.
Местные власти в Канаде и СШАберут на себя определенные функции, которые являются необычными вбольшинстве развитых государств. Увеличение местных расходов всевероамериканских странах обусловлено главным образом обязанностямиместныхоргановвластивобластиобразованияиобщественнойбезопасности.Финансовыйпотенциалмуниципалитетовтесносвязанспредоставлением государственных и муниципальных услуг в странах223Латинской Америки. Во второй половине XX века национальные ипромежуточныеправительствасталипользоватьсягосударственнымиуслугами, которые, в соответствии с принципом субсидиарности, наиболееэффективно предоставляются муниципалитетами.
К числу общественныхуслуг, обычно относимых к муниципальным, выделяются, такие как,обеспечение чистоты в городах, сбор и обработка мусора, питьевая вода,дренаж и канализация, общественное освещение, градостроительство, парки,сады и места для занятий спортом, рынки, кладбища и скотобойни,регулирование дорожного движения, дороги и гражданская безопасность,публичные представления и культура. Боливия, Бразилия, Колумбия,Мексика и Чили перешли на местный уровень ответственности в управленииздравоохранением, начальным и средним образованием и социальнойпомощи.
Конкретные услуги различаются в каждой стране, но наиболеераспространенными являются планирование, образование, здравоохранение,гражданская защита, охрана окружающей среды, спорт и культура. Когда онираспределяются между различными уровнями правительства, каждыйуровень несет ответственность за определенные компоненты политики.Однакопроблемыкоординации,атакженеясностивотношенииответственности руководства довольно распространены на каждом уровне.Для классификации компетенций могут использоваться различныетипологии, которые разработаны международными организациями в областиподдержки местного самоуправления258. Например, в одной из типологийпроводится широкое различие между услугами по обеспечению ипроизводству.Предоставление услуг это ни что иное, как ответственность заосуществление услуги, на которую имеют право граждане.
Производство иоказание услуги в свою очередь это фактическая поставка или выполнениеконкретной услуги. Публичный статус муниципалитета подразумевает, чтоответственность возлагается на него, как на публичный орган, в то время как258См.: Local and Regional Governments in Europe Structures and Competences. CEMR. 2016.224производствоможетосуществлятьсятакжечастнымпредприятием,общественной или неправительственным организацией. Во всех этих случаяхответственность, которую несет публичный орган по отношению кгражданам, остается неизменной.Еще одна типология дополнительно детализирует обеспечение ипроизводство в различных компетенциях: проектирование, планирование истандартизация, регулирование, поставка, заключение контрактов, контрольифинансирование.Проектирование,планированиеиустановлениестандартов, все эти термины относятся к способности осуществлять правила,определяющие логистику услуги.Регулирование имеет как специфическое, так и широкое значение.
Вузком смысле под регулированием понимаются правила, способствующиеконкуренции в экономической и социальной деятельности и защищающиепотребителей. В этом случае принудительные полномочия муниципалитетаиспользуются для разрешения или запрещения определенных видовдеятельности и для защиты предприятий от неконкурентоспособнойпрактики. В широком смысле под регулированием понимается не толькозаконодательное, но и любое управленческое решение.Именно такая структура отношений может использоваться для того,чтобы сосредоточить внимание на обсуждении распределения функций икомпетенций в рамках правовой структуры, состоящей из местныхпостановлений, которые составляют оперативный уровень отраслевогозаконодательства,власти,чтопринимаемогосчитаетсяуровнемцентральнымдействиярегиональнымколлективногоуровнемвыбораиконституционным законодательством, действующем через обычное правоили местный закон, так называемый конституционный уровень.Так, функция фактического управления услугой может осуществлятьсявнутренним персоналом или передаваться на внешний подряд черезконтракт, путем заключения договора.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
