Диссертация (1151206), страница 17
Текст из файла (страница 17)
Управление граждан деламигосударства через депутатов как членов законодательного органа властипредполагает не только участие последних в принятии законодательныхинициатив, предложенных извне, но и предложение самими депутатамиопределенных путей законодательного решения государственных задач.Принцип разделения властей и статус правительства как высшегоисполнительногоорганагосударственнойвласти,реализующегосвоюполитическую программу, предполагают обязательное предоставление ему правазаконодательнойисполнительнойинициативыикакзаконодательнойважнейшейвласти,формывзаимодействияинструментавлияниянаформирование законодательной базы проводимых преобразований.В силу принципа разграничения предметов ведения и полномочий между68Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по определеннымсферамобщественныхотношениймогутприниматьсятолькозаконыфедерального уровня или эти законы имеют приоритет над нормативнымиправовыми актами субъектов Российской Федерации (статьи 71–73 и 76Конституции Российской Федерации).
При этом в федеративном государствеважнейшее значение имеет принцип единства системы государственной власти,который, в том числе, предполагает тесное и слаженное функционирование всегогосударственного механизма разных уровней, учитывая общие цели и задачигосударственной власти92. Такое функционирование достаточно затруднительнобез наличия у представителей регионального уровня государственной властивозможности инициировать изменения в федеральное законодательство, которое,в свою очередь, нередко имеет непосредственное влияние на регионы.
В связи сэтим, полагаем, что в федеративном государстве право законодательнойинициативы на федеральном уровне должно предоставляться высшим органамгосударственной власти субъектов федерации и (или) представителям регионов впалате федерального парламента.Из вышеприведенных положений Конституции Российской Федерации иФедерального закона «Об общих принципах …» следует, что в РоссийскойФедерации в федеральном и региональном законодательных процессах внастоящее время указанные требования соблюдены, с единственной оговоркой,что на региональном уровне право законодательной инициативы принадлежит невысшему исполнительному органу государственной власти субъекта РоссийскойФедерации, а высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, чтоявляется правомерным по нижеследующим основаниям.Статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерациидвойственен: с одной стороны, он возглавляет высший исполнительный органгосударственной власти субъекта Российской Федерации, входя в его состав, а, сдругой, – сам обладает признаками органа власти, поскольку имеет собственную92См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред.
В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2009. С.88 ; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. 3-е изд.,доп. и перераб. М., 2004. С. 50 ; Некрасов С. И. Конституционное право Российской Федерации : учеб. длябакалавров. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2016. С.
187 ; Чиркин В. Е. Законодательная власть. М., 2010. С. 71, 75.69компетенцию, вправе издавать свои правовые акты (пункт 7 статьи 18, статья 22Федеральногозакона«Обобщихпринципах…»).Немаловажнымобстоятельством, свидетельствующем об обособленности высшего должностноголица субъекта Российской Федерации и его вышестоящем положении поотношению к региональному правительству, являются полномочия данного лицаформировать это правительство и принимать решение о его отставке (подпункт«в» пункта 7 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах …»).Такимобразом,обладаяфункциональнойиорганизационнойобособленностью от высшего исполнительного органа государственной властисубъекта Российской Федерации, обладая признаками самостоятельного органавласти, и, будучи, по существу, главой исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации93, именно высшее должностное лицо субъекта РоссийскойФедерации,анерегиональноеправительство,инаделяетсяправомзаконодательной инициативы.Ксубъектам,которымправозаконодательнойинициативыпредоставляться не должно, относятся парламент и его органы, а также народгосударства и население субъекта федерации в целом.В силу принципов разделения властей и единства системы государственнойвласти к функциям парламента относится принятие законов, что исключаетвнесение в парламент законопроектов самим же парламентом, поскольку законобретает силу правового акта единой государственной власти в результатесогласования воль различных субъектов.Парламентские органы производны от самого парламента, выполняютвспомогательную роль по отношению к нему, могут действовать от его имени.Собственно, на стадии законодательной инициативы они действуют от именипарламента, а на стадии подготовки законопроекта к рассмотрению парламентомсоздают условия для формирования его адекватного волеизъявления по93См., напр.: пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21дек.
2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // Рос. газ. 2005. 29 дек. Доступ изсправ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 03.12.2014).70законопроекту.Соответственно,предоставлениеправазаконодательнойинициативы парламентским органам не согласуется с их задачами и функциями,предопределенными их юридической природой, правовым статусом.Осуществлениеправазаконодательнойинициативыдлясубъектовнепосредственного народовластия является формой их непосредственногоучастиявосуществлениипубличнойвласти,тоестьотноситсякнепосредственному участию в управлении делами государства (статьи 3 и 32Конституции Российской Федерации).
В. В. Комарова и Р. Ю. Горлачевсправедливо отмечают, что законодательная инициатива граждан относится кгруппе институтов непосредственной демократии, сочетающих в себе какимперативные, так и консультативные элементы94. Действительно, окончательноерешениеповнесенномунепосредственногозаконопроектународовластия,апринимаютпарламентинесубъектыдолжностноелицо,осуществляющее промульгацию закона. Однако осуществление субъектаминепосредственногонародовластияправазаконодательнойинициативыимперативным образом запускает законодательный процесс.
Соответственно,законодательнаяинициативасубъектовнепосредственногонародовластияотносится к императивно-консультативным институтам непосредственнойдемократии. При этом такие субъекты непосредственного народовластия, какнарод государства или население субъекта федерации в силу своей юридическойприроды, правового статуса играют решающую роль в системе народовластия иреализуютисключительноимперативныеинститутынепосредственнойдемократии (например, выборы, референдум, включая т. н. законодательныйреферендум, отзыв выборных лиц).
Поэтому право законодательной инициативыим предоставлено быть не может. Следовательно, из категории субъектов94Горлачев Р. Ю. Конституционно-правовые гарантии непосредственной демократии : учеб. пособие /Забайкальский гос. ун-т. Чита, 2014. С. 27 ; Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современнойРоссии (система и процедуры). М., 2006. С. 32 ; Ее же. Формы непосредственной демократии в России : учеб.пособие. М., 1998. С.
27.71непосредственного народовластия инициаторами законопроектов могут бытьграждане и их объединения95.Если требование о запрете предоставления права законодательнойинициативы парламентам, а также народу государства и населению субъекта95В юридической литературе не всегда объединения граждан относят к субъектам непосредственногонародовластия. Например, в качестве субъектов непосредственного народовластия В. В.
Комарова рассматриваетмногонациональный народ Российской Федерации, многонациональное население субъекта Федерации, местноесообщество, группу граждан; В. В. Хевсаков – многонациональный народ Российской Федерации и индивидов(граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства). См.: Комарова В. В. Механизмнепосредственной демократии ... С. 62 ; Хевсаков В. В.
Непосредственная демократия и субъекты прямогонародовластия в Российской Федерации : монография. М., 2008. С. 126–127, 142. Более того, нередко в научнойлитературе объединения граждан, и, в частности, общественные организации и политические партии,рассматриваются вообще не как субъект, а как институт непосредственной демократии. См., напр.: Комарова В. В.Механизм непосредственной демократии … С.
34 ; Корельский В. М. Теоретические проблемы социалистическойгосударственной власти и демократии : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1972. С. 23 ; Кучинский В.А. Демократия развитого социализма. Минск, 1979. С. 43. В то же время Конституционный Суд РоссийскойФедерации неоднократно выражал правовую позицию, согласно которой политические партии выступают вкачестве института представительной демократии. См., напр.: пункт 3.1 мотивировочной части ПостановленияКонституционного Суда Российской Федерации от 1 февр. 2005 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
