Диссертация (1147198), страница 33
Текст из файла (страница 33)
Международную группу можно отнести к последнейкатегории, поскольку она не институционализирована. В то же время, отдельныегосударства источником Рекомендаций не являются;3. Волеизъявление государств касается только соглашения по поводу содержания норм«мягкого права», но не признания за ней обязательной силы. В рамках борьбы сотмыванием денег, государства реализуют требования ФАТФ в своем внутреннемзаконодательстве, только выражая политическую приверженность Рекомендациям;4. Норма«мягкого права» может распространять свое действие на участниковмеждународногообщения,отличныхотгосударствимеждународныхмежправительственных организаций.
То же справедливо и для Рекомендаций ФАТФ, затем исключением, что их фактический охват еще шире. Международные стандарты поВелижанина М.Ю., "Мягкое право": его сущность и роль в регулировании международных отношений //Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва: Дипломатическаяакадемия Министерства иностранных дел Российской Федерации.
2007.313119ПОД/ФТ, будучи воплощены в национальном законодательстве, могут оказывать влияниеи на частные компании, не имеющие международного присутствия.Хотя концепция мягкого права продолжает быть объектом академических дискуссий314, егорассмотрение было бы неполным без использования модели, предложенной Кеннетом Эбботоми Дунканом Снидалом в 2000 году. Авторы исходят из того, что мягкое право в ряде случаевможет быть более привлекательным, поскольку позволяет снизить транзакционные издержки,связанные с достижением юридически обязывающих соглашений. Эббот и Снидал выделяличетыре преимущества, которые в то или иной степени применимы и к режиму по ПОД/ФТ315:Во-первых, «мягкое право» характеризуется более низкими транзакционными издержками,поскольку государства склонны инвестировать существенные ресурсы, преимущественно, приобсуждении юридически обязывающих документов.
Данное соображение справедливо и дляРекомендаций ФАТФ, которые не требуют ратификации и принимаются консенсусом.Собственно, именно подобное обстоятельство обусловило появления режима ПОД/ФТ в целом,так как сроки вступления в силу Венской конвенции 1988 года, не говоря о ее глобальном охвате,не соответствовали ожиданиям крупных государств.Во-вторых, «мягкое право» должно оказывать значительно меньшее давление нанациональный суверенитет государства. Будучи необязательными, его нормы предоставляютопределенный уровень дискреции и формально не заставляют правительства подчинятьсянавязанным требованиям.
Данная характеристика применима к международному режиму поПОД/ФТ лишь отчасти. Фактический уровень обязательности Рекомендаций ФАТФ довольновысок из-за разнообразия инструментов, которые могут применяться к нарушителям, чтоявляется их специфической особенностью. Тем не менее, они устанавливают некоторый уровеньдискреции, который может использоваться отдельными юрисдикциями в свою пользу. Широтаподобной дискреции является крайне нестабильной и определяется самой ФАТФ, а потомупониженное давление на национальный суверенитет является формальной характеристикой,зависимой от степени политизации режима.В-третьих, Эббот и Снидал отмечают, что «мягкое право» лучше адаптировано кэволюционирующим проблемам и ситуациям с высокой степенью неопределенности, поскольку«жесткие» соглашения мало адаптивны.
Подобное справедливо и для Рекомендаций ФАТФ. Темне менее, их преимущество в данном случае состоит не в отсутствии жестких рамок.Безбородов Ю.С., Концепция «мягкого права» в доктрине и структуре международного права // Российскийюридический журнал. № 4 (44). Стр. 69-70.315Abbot K.W., Snidal D., Hard and Soft Law in International Governance // International Organization. Vol. 54. No. 3.2000. P. 423.314120Рекомендациилегко поддаются коррекции, изменения не требуютдополнительногосогласования на национальном уровне.
Хотя в большинстве случаев, их обновлениюпредшествовала существенная методологическая работа, это не является правилом. Так,дополнительные девять Рекомендаций, посвященные борьбе с финансированием терроризма,были одобрены кратчайшие сроки, менее чем через два месяца после терактов в США 11сентября 2001 года.Наконец, в-четвертых, «мягкое право» упрощает достижение компромиссов междуразличными категориями акторов, вне зависимости от их размера, политического веса и прочиххарактеристик.
К сожалению, у нас нет возможности верифицировать данный тезисприменительно к международному режиму по ПОД/ФТ, так как эволюция Рекомендаций ФАТФпротекает в рамках закрытого клуба государств, заведомо заинтересованных в их развитии.Остальные страны представлены региональными группами, причем только в статусенаблюдателей. Включение в этот клуб новых участников происходит на основе ихприверженности глобальным усилиям по ПОД/ФТ и ряде других, четко описанныххарактеристик, а потому гетерогенным его состав назвать нельзя. Тем не менее, в данном случае«мягкое право», как будет показано ниже, определенно может упрощать достижениекомпромисса между различными категориями акторов в рамках ведущихся двухуровневых игр.Таким образом, Рекомендации ФАТФ подтверждают некоторые гипотезы, которыевыдвигаются исследователями «мягкого права». Вместе с тем, примечательно, что ониодновременно воспринимаются большинством участников режима как де-факто обязательные.По всей вероятности, причина состоит в специфике процедур выработки норм, позволяющихсовместить ограниченный состав авторов с их универсальной применимостью.
Ключ кпониманию механизмов и структуры международного политического сотрудничества поданному вопросу, по нашему мнению, лежит в наличии как минимум трех групп акторов, длякоторых характерны различные приоритеты и специфика взаимодействия.К первой группе следует отнести те страны, которые являются участниками ФАТФ, иливходящие в соответствующий клуб. Их стимулы к выработке и сохранению международныхстандартов по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризмаописаны в предыдущей части работы.
В рамках игры по типу «слабого звена» они наименеезаинтересованы в том, чтобы профильные нормы размывались. Такой подход приведет карбитражу, где небольшие государства будут извлекать пользу из нелегальных капиталов, ненесяприэтомпреступлений.социально-экономическихиздержекотсопутствующихпредикатных121Тем не менее, примечателен не только круг акторов в лице государств, которые вовлечены вразработку Рекомендаций ФАТФ, но также и состав конкретных делегаций. Исторически,Международная группа позиционирует себя как площадка технических специалистов. В еевстречах участвуют эксперты «различных министерств, правоохранительных органов,надзорных и регулятивных органов банковской отрасли»316. На практике, национальныеделегации представлены сотрудниками ведомств, для которых постепенное ужесточениетребований к ПОД/ФТ является основным приоритетом деятельности.
Например, в 2013 году317,делегация Соединенных Штатов Америки была представлена девятью сотрудниками отделовФедерального казначейства по борьбе с финансовыми преступлениями, пятью представителямиГосдепартамента,тремясотрудникамиДепартаментаюстиции,атакжеслужащимиМинистерства внутренней безопасности и Федеральной резервной системы.
Китай былпредставлен шестью сотрудниками профильных подразделений Народного Банка Китая, а такжеслужащим Комиссии по регулированию банковского рынка. Такой же акцент на представителяхправоохранительных и регулирующих органов сделан и в России 318. В Российскую делегациювходят: семь представителей Федеральной службы по финансовому мониторингу (основноеведомство,уполномоченноеутверждатьуказанияделегации),пятьпредставителейАдминистрации Президента, сотрудники Министерства внутренних дел (4 человека),Министерства юстиции (3 человека), Министерства финансов (4 человека), Министерствоиностранных дел (2 человека), Федеральной службы безопасности (2 человека), Банка России (4человека), аппарата Правительства, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы поконтролю за оборотом наркотиков, Прокуратуры и Роскомнадзора – по одному представителю319.Из перечисления видно, что основной состав национальных делегаций представлен ведомствами,основная роль которых состоит именно в реализации «антиотмывочной» политики нанациональном уровне.Подобное обстоятельство, несомненно, оказывает влияние на специфику двухуровневойигры, которая описана Робертом Путнэмом.
Поскольку участники руководствуются одними итеми же соображениями – в данном случае, необходимостью усилить борьбу с отмыванием денег316Financial Action Task Force on Money Laundering Report 1990-1991 // Financial Action Task Force on MoneyLaundering. 13 May 1991. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/1990%201991%20ENG.pdf.20.02.2014. 20:00. P. 4.317зд. и далее по Participants List for FATF Plenary Meeting. 19/6/2013-21/6/2013 // Financial Action Task Force. Oslo.2013.318Корчагин О.Н., Участие органов государственной власти и государственного управления РоссийскойФедерации в международной системе по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем //Бизнес в законе.
№ 3. 2010. Стр. 137-140.319Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 № 1511-р (ред. от 01.10.2013) "О формировании делегацииРоссийской Федерации для участия в заседаниях Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег(ФАТФ) и групп, созданных по ее типу // Собрание законодательства РФ. 20.09.2010. № 38. ст. 4852.122и финансированием терроризма – то национальные правительства имеют все меньше влияния наих действия. Йоргес и Нейер, описывая весьма схожую ситуацию с техническими комитетами вЕвропейском Союзе отмечают, что их делегаты не просто пользуются дискрецией, а «используютобладание уникальной информацией, чтобы оказывать влияние на то, как их правительствавоспринимают собственные интересы»320.
В результате, разночтения между отдельнымиделегациями на уровне ФАТФ сводятся к минимуму. Ни одна из них не заинтересована в том,чтобы смягчать принимаемые нормы или даже задерживать достижение соглашений. Вбольшинстве случаев, от этого зависит само существование подразделений, департаментов иинститутов, которые представляют индивидуальные делегаты (этим же предсказуемообъясняется постепенное расширение предметной области режима321). При этом даженеэффективность предпринимаемых мер выступает аргументом для «активизации усилий,увеличения бюджетов и расширения законотворческих полномочий для профильныхагентств»322.Усиливаетэффектинтерсубъективноговосприятияцелейрежиматенденциякформированию своеобразных эпистемных сообществ – профессиональных объединенийсотрудников подразделений финансовых разведок. У данного процесса есть объективнаяпричина: Рекомендации ФАТФ, равно как и практика расследования финансовых преступленийтребуют активного трансграничного сотрудничества и постоянного обмена информацией.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
