Диссертация (1147156), страница 29
Текст из файла (страница 29)
Интервью с Хансом Нильссоном (Hans Nilsson); Интервью сДаниэлем Флоре (Daniel Flore); об этом же пишут и специалисты в области развития Пространства свободы,безопасности и правосудия в ЕC – см., напр., Monar J. Common Threat and Common Response? The European Union’sCounter-Terrorism Strategy and its Problems // Government and Opposition. 2007. Vol. 42. N 3. P. 305.328O’Mahony J., Payne D. Op. cit. P.
1–26.101Как показал случай Бельгии, решимость Верхофстадта достичь компромисса поРамочному решению не поменяла, но заставила Министерство юстиции отказаться отсвоих предпочтений сохранить статус-кво в политике экстрадиции в Европейскомсоюзе. Бельгия в этой ситуации не является исключением – подобные интервенции впозиции секторальных министерств со стороны глав правительства происходили и вГреции, и в Финляндии, и в Ирландии и многих других государствах 329. Такойдиссонанс между предпочтением руководства страны достичь компромисса поРамочному решению и позицией секторальных министерств, постаравшихся «сдержать»реформаторский порыв глав правительства и включить в текст документа положения,соответствовавшие давно сформированным предпочтениям этих министерств, оченьясно обнажает следующая цитата одного европейского бюрократа: «Каждый [министр ипредставительстранывCATS]пыталсявсоответствииснациональнымипредпочтениями сказать – “я принимаю идею, в целом, но с определенными поправкамикасаемо частных моментов”»330.В этом смысле найти различие в предпочтениях между уровнем главсекторальных министерств и высокопоставленных чиновников из этих министерств,участвовавших в переговорах в Комитете статьи 36, в подавляющем большинствеслучаев невозможно – нам представляется, что это связано отчасти с четкой иерархией,обыкновенно существующей внутри отдельного министерства, а также с тем, чтопредпочтения и министров, и их непосредственных подчиненных формировались одними тем же опытом и практикой участия в конкретных случаях экстрадиции.Таким образом, непосредственные переговорщики, представлявшие свои странына уровне Совета министров и CATS в процессе обсуждения текста Рамочного решения,в силу возникшего предпочтения лидеров государств ЕС и действий политическихантрепренеров оказались вынуждены реформировать политику экстрадиции в границахединой Европы.
Пойманные в «ловушку совместного принятия решений» единогласиеми обязанные найти компромисс в кратчайшие сроки из-за эксплицитного требованияглав государств и правительств, они были вынуждены уступать в каких-то вопросах, новсе же стремились отстоять свои позиции в наиболее чувствительных для себя областях.Как показывают Пэйн и соавторы, исход переговорного процесса, приведшего к329Подробнее см., напр., Andreou G. Op. cit. P. 1–13; Kinnunen J. Op. cit. P.
i–xxi; O’Mahony J., Payne D. Op. cit. P. 1–26.330Mégie A. L’adoption du mandat d’arrêt européen. Op. cit. P. 16.102принятию одного из самых «радикальных» актов вторичного законодательства ЕС вобласти Третьей опоры, и достигнутый компромисс стали возможны в силу того, чтодля разных стран ключевыми и наиболее значимыми оказались разные положенияордера, что позволило рациональный торг и взаимные уступки331.Иными словами, сам ход и, главное, исход переговорного процесса прекраснообъясняетсянашейгипотезой,проистекающейиздопущенийисторическогонеоинституционализма. Не стоит, однако, забывать о том, что эта гипотеза отводитважную роль политическим антрепренерам.Как уже было отмечено выше, в роли антрепренеров в случае реформы политикиэкстрадиции в ЕС первыми выступили лидеры стран-членов – случилась катастрофа, накоторую, согласно логике Уокера, они не могли не отреагировать.
При этом, однако, всилу своего положения глав государств и правительств Европейского союза в этойситуации следует скорее рассматривать как условных антрепренеров. Реагируя навнешний шок, приковавший внимание всего населения Европы и обнаживший наличиеколоссальной проблемы терроризма, и требуя незамедлительных действий по ееустранению, они, однако, оказались способны высказать лишь предпочтение в пользуреформы, но не предложить конкретных альтернативных решений возникшейпроблемы.Это за них было сделано Европейской комиссией, роль которой в «подгонке»решения в виде предложения Рамочного решения о Европейском ордере на арест подпроблему терроризма, с которым оно, в сущности, не связано, признают и наширеспонденты, и исследователи332. Активность Комиссии, по меткому сравнению ХансаНильссона, в первую неделю после трагедии (и до момента официального внесенияпредложения по Рамочному решению) «зашкаливавшая», объясняется, с одной стороны,тем, что черновик Европейского ордера на арест был практически готов333 и, более того,разрабатывался в одном пакете с Рамочным решением о борьбе с терроризмом,принятие которого после атак 11 сентября было наиболееестественным исимволическим ответом на проблему терроризма.
Как, однако, замечает Даниэль Флоре,«определение терроризма как преступления, очевидно, было больше символическим331Payne D. et al. Op. cit. P. 16–17.Интервью с Хансом Нильссоном (Hans Nilsson); Интервью с Даниэлем Флоре (Daniel Flore); см., напр.,Hegemann H. Great Transformation or Politics as Usual? The Many Faces of Security Governance in Post-9/11 EUCounterterrorism // SGIR 7th Pan-European Conference, 2010. P.
6–7.333См., напр., Hegemann H. Op. cit. P. 9.332103действием, чем эффективным… Но если вы посмотрите на Европейский ордер на арест(конечно, немного странно, потому что его цель состоит в том, чтобы улучшитьпроцедуры выдачи людей между европейскими странами, и он никак не связан с США)– все понимали, что он может стать эффективным инструментом»334. В этом смыслестратегическое решение Комиссии как антрепренера представить два рамочныхрешения в виде краеугольного камня в анти-террористической повестке ЕС прекрасносоотносилосьсжеланиемлидеровевропейскихстранпредпринятьбыстрые,решительные и, главное, эффективные меры.С другой стороны, принятие Европейского ордера на арест в том виде, в которомтекст Рамочного решения был представлен 19 сентября, означало бы значительноеуглубление интеграционных процессов в области сотрудничества по вопросамкриминальной юстиции и полиции, что, несомненно, могло бы в дальнейшем привести красширению полномочий Комиссии в рамках Третьей опоры (как мы помним, согласнопосылкам теории рационального выбора, расширение мандата является главнымпредпочтением Комиссии как супранациональной бюрократии).Однако практически сразу же после внесения предложения Комиссия уступилароль политического антрепренера председательствовавшей в Совете министров Бельгиии Секретариату Совета.
Это связано с двумя институциональными особенностямипроцесса принятия решений в рамках Третьей опоры.Во-первых, Комиссии просто не хватило опыта подготовить проект Рамочногорешения, текст которого был бы взят за основу в процессе переговоров. Этонеудивительно, ведь возможность инициировать законодательство в этой областиполитики появилась у Европейской комиссии только со вступлением в силуАмстердамского договора, то есть возможность развивать такой опыт к сентябрю 2001года была у Комиссии всего в течение двух лет с небольшим335.Вторая причина, напрямую связанная с первой, состояла в том, что в рамкахТретьей опоры именно председательство в связке с Секретариатом традиционнорассматривалось в качестве «мотора» интеграции336. Именно по этой причине можнозаключить, Комиссия сыграла крайне важную роль в процессе вынесения Европейскогоордера на повестку дня, но в переговорном процессе ее роль оказалась минимальна –334Интервью с Даниэлем Флоре (Daniel Flore).Nilsson H.
Decision-making in EU Justice and Home Affairs. Op. cit. P. 4.336Ibid.335104«нет никаких сомнений в том, что Рамочное решение «продвигали» бельгийскоепредседательствоиСекретариат,иещенесколькоключевыхнациональныхделегаций»337.Наличие в Секретариате в тот момент группы экспертов, разрабатывавших идеивзаимного признания судебных решений и реформирования политики экстрадиции в ЕСзадолго до событий 11 сентября, сыграло важную роль в том, как проходилосогласование текста Рамочного решения. Антуан Межи замечает, однако, что в составэтого мезо-уровня европейских экспертов в системе принятия общеевропейскихрешений входят не только представители институтов ЕС, но и некоторые функционеры,работающие на свои национальные правительства (чаще всего, в постоянныхпредставительствах своих государств в Брюсселе)338.
Это, в свою очередь, возвращаетнас к четвертому и последнему уровню принятия решений внутри отдельно взятыхстран-членов – к уровню национальных функционеров, живущих в Брюсселе и активнововлеченных в процесс разработки европейских норм на постоянной основе.Как показал наш анализ, в то время в разработке новых идей и норм европейскогозаконодательства в Третьей опоре зачастую участвовали как непосредственноотвечающие за эту задачу европейские бюрократы из Секретариата министров иКомиссии, так и привлеченные национальные эксперты-юристы (вспомнить хотя бы то,что в команду по подготовке черновика заключений Тампере помимо сотрудниковСовета министров входили и Салазар, и Барб и даже Флоре, вообще являвшийся в тотмомент сотрудником бельгийского Министерства юстиции). В этом, однако, нет ничегоудивительного – проведенное нами исследование принятия Европейского ордера наарест показало, что «евро-пузырь» (eurobubble) – это не только насмешливый термин,придуманный журналистами для описания жизни европейских профессионалов вБрюсселе, но действительно существующий феномен.Неформальная сеть европейских профессионалов и экспертов в областисотрудничества в вопросах криминальной юстиции и полиции складывалась в Брюсселев течение 1990-ых годов: кто-то сразу же попал в Секретариат или Комиссию, кто-тоработал в постоянных представительствах и проявил себя во время председательствасвоей страны в Совете министров339.
Кто-то, как например Даниэль Флоре, просто337Интервью с Хансом Нильссоном (Hans Nilsson).Mégie A. The Origin of EU Authority in Criminal Matters. Op. cit. P. 231–232.339Ibid. P. 235–237.338105оказался экс-коллегой бельгийца Жилля де Кирхове, отвечавшего вместе со своейкомандой в Секретариате за вопросы правосудия и внутренних дел340.Именно поэтому, обладая мощнейшими ресурсами – экстенсивными связями науровне ЕС, экспертизой и, что, естественно, немаловажно, позицией председателяКомитета статьи 36 – Флоре сумел «поймать большую волну» и в личном качестве сталодним из главным политических антрепренеров, продвигавших принятие Европейскогоордера на арест в процессе переговорного процесса.Получив карт-бланш от своего премьер-министра сначала на Европейском советев сентябре, а потом и на неформальном Европейском совете в Генте, Флоре приподдержке бельгийского посла при ЕС Франца ван Даля и давних коллег изСекретариата мог действовать от лица бельгийского председательства не в соответствиис позицией Министерства юстиции, в котором работал, но в соответствии спредпочтениями, выработанными этой командой экспертов во второй половине 1990-ыхгодов.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
