Диссертация (1147156), страница 33
Текст из файла (страница 33)
Иными словами, даженесмотря на то, что со вступлением в силу Амстердамского договора в мае 1999 годаПостоянный комитет был встроен в структуру Генерального секретариата Совета итрансформирован в Рабочую группу по оценке шенгенского законодательства (SchengenEvaluation Working Party, SCH-EVAL368), само содержание процедур оценки изменено небыло и фактически оказалось разработанным вне правовых и институциональныхпределов Европейского союза369. Именно поэтому Серхио Каррера, анализируяоценочную систему, признал за ней не только недостаточные эффективность ипубличность, но и ее чрезмерную политизированность, полную зависимость от стран-365European Commission.
Proposal for a Council Regulation on the Establishment of an Evaluation Mechanism to Verifythe Application of the Schengen Acquis (COM(2009)102 final). Op. cit.; European Commission. Proposal for a CouncilDecision on the Establishment of an Evaluation Mechanism to Monitor the Application of the Schengen Acquis(COM(2009)105 final). Op.
cit.366Интервью с высокопоставленным чиновником из Комиссии Европейского союза.367Decision of the Executive Committee of 16 September 1998 Setting up a Standing Committee on the Evaluation andImplementation of Schengen (SCH/ Com-ex (98)26 def.) // Official Journal of the European Communities. 2000.
P. 138–143.368Заметим, что SCH-EVAL является одной из четырех формаций, в которых встречается Рабочая группа повопросам шенгенского пространства, наряду с группами по Шенгенской информационной системе (SIS SIRENEGroup), техническим вопросам (IS-TECH Group) и шенгенским acquis (Schengen Acquis Group).369European Commission. Proposal for a Council Decision on the Establishment of an Evaluation Mechanism to Monitorthe Application of the Schengen Acquis (COM(2009)105 final). Op. cit; European Commission. Proposal for a CouncilRegulation on the Establishment of an Evaluation Mechanism to Verify the Application of the Schengen Acquis(COM(2009)102 final). Op.
cit.; Pascouau Y. The Schengen Evaluation Mechanism and the Legal Basis Problem. Op. cit.P. 1.117членов и слабую демократическую подотчетность системы370. Фактически, это быласистема, в которой «школьники дисциплинируют и наказывают своих же сверстников –таких же школьников, как и они сами»371.Неудивительно, что при таких оценках экспертов и в силу предписаний Гаагскойпрограммы, обсуждение содержания необходимой реформы не прекращалось всювторую половину 2000-ых годов:«Страны-члены давно задумались об изменении системы оценки. В этом смысле они всегдахотели, чтобы оценка была объективной и стабильной, и чтобы проводилась она единообразно –вне зависимости от того, идет ли речь о стране-кандидате на присоединение к шенгенскомупространству… или о государстве, давно вошедшем в шенгенскую зону (в таком случае мыпроводим оценки правильности применения acquis каждые 3-4 года [на момент интервью – 2012год]).
Обсуждаются и идея о необходимости ежегодных проверок всех стран, и то, кто будетучаствовать в проверках: должны ли все страны-члены направлять по своему представителю вэкспертную группу… Очевидно, что сейчас, когда стран уже далеко не пять, это непрактично...Обсуждаются и вопросы того, нужно ли проводить проверки по тематическим направлениям,региональные проверки. Все это активно обсуждается уже давно в SCH-EVAL, потому что нетсомнения в том, что систему можно сделать лучше. Еще один важный вопрос – наличиеопределеннойнапряженностимеждутемистранами,которыехотятсохранитьмежправительственный характер системы, и теми, кто желает передать управление оценкойКомиссии (в частности, из финаносовых соображений)»372.Инициированные Комиссией в 2009 году предложения во многом отражалихарактер обсуждений в Рабочей группе SCH-EVAL и были довольно умеренными посвоему содержанию.
Они, в частности, сохранили за странами-членами главную роль воценке готовности стран-кандидатов к присоединению к шенгенскому пространству373,что, по мнению одного из разработчиков тех предложений, было очень разумно – ведь вданном случае речь идет о взаимном доверии государств374.С другой стороны, в вопросе оценки корректности имплементации странамишенгенского пространства шенгенских acquis Комиссия пошла несколько дальше,предложив передать ей все координационные полномочия в рамках процедуры. Приэтом, однако, она не предлагала отказываться ни от вовлечения национальных экспертовв процесс проверки (даже в случае внезапных проверок), ни от их участия в подготовкедокладов. Наконец, европейская бюрократия обязывалась согласовывать содержание370Carrera S. Towards a Common European Border Service? // CEPS Working Document.
2010. N 331. P. 14.Carrera S., Hernanz N., Parkin J. Local and Regional Authorities. Op. cit. P. 5.372Интервью с Люком Вандаммом (Luc Vandamme); также см. European Commission. Proposal for a CouncilRegulation on the Establishment of an Evaluation Mechanism to Verify the Application of the Schengen Acquis(COM(2009)102 final) Op. cit.; также см. European Commission. Proposal for a Council Decision on the Establishment ofan Evaluation Mechanism to Monitor the Application of the Schengen Acquis (COM(2009)105 final). Op. cit.373European Commission.
Proposal for a Council Regulation on the Establishment of an Evaluation Mechanism to Verifythe Application of the Schengen Acquis (COM(2009)102 final). Op. cit.; European Commission. Proposal for a CouncilDecision on the Establishment of an Evaluation Mechanism to Monitor the Application of the Schengen Acquis(COM(2009)105 final).
Op. cit.374Интервью с высокопоставленным чиновником из Комиссии Европейского союза.371118этихдокладовскоординационнойгруппой,состоящейпреимущественноизпредставителей стран-членов (и докладывать о ситуации Совету, если в конкретномслучае ею были выявлены серьезные проблемы), и главное, в случае внезапныхпроверок все равно привлекать экспертов из стран-членов, а также предупреждатьоцениваемую страну не менее чем за 24 часа о готовящейся проверке375.Казалось бы, принятие двух таких осторожных предложений Комиссии не должнобыло вызвать каких-либо трудностей. Однако, вопреки этому ожиданию, в игру вступилЕвропейский парламент, с которым Совет министров должен был проконсультироватьсяв рамках процедуры принятия Регламента и Решения. В своем негативном заключенииоктября 2009 года раппортер из Комитета по гражданским свободам и правам,правосудию и внутренним делам Карлос Коэльо потребовал от Комиссии изъятьпроекты Регламента и Решения из делопроизводства и внести новые предложения.Причиной такой необходимости Коэльо назвал тот факт, что правовая база двухпредложений недостаточно учитывала роль Парламента в рамках Пространствасвободы, безопасности и правосудия: по мнению докладчика, Комиссия должна былапредложить новые проекты, принятие которых базировалось бы на процедуресовместного принятия решений, а не процедуре консультации376.25 ноября 2009 года Парламент вновь настойчиво повторил свое требованиеизменить правовую базу и использовать процедуру совместного принятия решений всвоей резолюции по Стокгольмской программе, которая должна была прийти на сменуГаагской программе.
Свое требование Парламент основывал на том, что Лиссабонскийдоговор, вступление в силу которого произошло через пять дней после принятиярезолюции, не только ликвидировал Третью опору, но и сделал обыкновеннуюзаконодательнуюпроцедуру377процедуройпринятиярешенийповопросам,относящимся к Пространству свободы, безопасности и правосудия, использующейся поумолчанию378.375Подробнее см. статьи 3-4, 7.3, 9.5, 10.2, 12-13 в European Commission. Proposal for a Council Regulation on theEstablishment of an Evaluation Mechanism to Verify the Application of the Schengen Acquis (COM(2009)102 final). Op.cit.376European Parliament. Report on the Proposal for a Council Regulation on the Establishment of an EvaluationMechanism to Verify the Application of the Schengen Acquis (COM(2009)0102 – C6-0110/2009 – 2009/0033(CNS))[Электронный ресурс].
URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-20090034&language=GA (дата обращения: 01.09.2014).377Новое название для процедуры совместного принятия решений, появившееся в тексте Лиссабонского договора.378Подробнее см. пункты 13 и 148 в European Parliament. Résolution du Parlement européen du 25 novembre 2009 surla communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil – un espace de liberté, de sécurité et de justice auservicedescitoyens–programmedeStockholm[Электронныйресурс].URL:11927 ноября 2009 года по итогам заседания Совета министров внутренних дел июстиции предложению Комиссии был дан статус «предложения на будущее»379,показавший отсутствие консенсуса и среди стран-членов – даже по столь осторожнымпроектам380. А уже 4 декабря Комиссия опубликовала свое коммюнике, в которомговорила о необходимости изменения правовой базы для проекта Регламента и отказа отпринятия проекта Решения в связи со вступлением в силу Лиссабонского договора381.Пересмотр и доработка текста предложения Регламента заняла чуть менее года, и16 ноября 2010 года Комиссия вновь инициировала реформу механизма оценки.
На этотраз, однако, она внесла на рассмотрение лишь один документ382 – проект РегламентаЕвропейского парламента и Совета, таким образом, также заменив процедуруконсультации процедурой совместного принятия решений, на которой так настаивалПарламент.Как указывается в пояснительной записке к проекту, дорабатывая его, Комиссияприняла во внимание дискуссии, которые велись в Совете в отношении ее мартовскихпредложений 2009 года – в частности, необходимость усиления «роли стран-членов вмеханизме оценки с тем, чтобы поддерживать взаимное доверие и позволить большуюгибкость в использовании механизма»383.http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2009-0090+0+DOC+XML+V0//FR(дата обращения: 01.09.2014).379Подробнее см.
пункт 36 в 2979th Meeting of the Council of the European Union (Justice and Home Affairs): List of«A»Items(16577/09)[Электронныйресурс].URL:http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2016577%202009%20INIT (дата обращения: 01.09.2014).380Peers S. Legislative Update, EC Immigration and Asylum Law: The New Visa Code // European Journal of Migrationand Law. 2010. Vol. 12. N 1. P. 106.381European Commission. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council:Consequences of the Entry into Force of the Treaty of Lisbon for Ongoing Interinstitutional Decision-making Procedures(17193/09)[Электронныйресурс].URL:http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2017193%202009%20INIT (дата обращения: 01.09.2014);European Commission.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
