Диссертация (1147079), страница 39
Текст из файла (страница 39)
Важным в этих процессах представляется преодоление внешнеполитическим измерением ПСБП границ «первой» и «третьей опоры» и его сближение по некоторым параметрам с общей внешней политикой и политикой в области безопасности –традиционной зоной ответственности министров иностранных дел. Как это ни парадоксально, но выход министров ЮВД за пределы повестки дня, в которой приоритет отдается только сотрудничеству внутри Евросоюза, способствовал не реализации проектапространства свободы, безопасности и правосудия в целом, а скорее подтолкнул ВИПСБП в сторону внешней политики ЕС.Конкретизация и расширение повестки дня привели к повышению гетерогенностивнешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия, чтос теоретической точки зрения может быть объяснено применением различных концепций, отражающих представления о роли и влиянии интеграционного объединения в мире.Так, в случае с некоторыми аспектами невоенного урегулирования кризисов (помощь в деле строительства институтов правового государства и судебной системы, вре-140менных органов управления, реформа аппарата принуждения государства) можно говорить о воплощении подхода к Евросоюзу как актору в международных отношениях, называемого гражданской/нормативной державой.
По остальным вопросам необходимовести речь скорее о подходе к внешней политике как процессу. При этом распределениемежду иерархией и сетями – двумя идеальными типами «внешнего управления» – происходит в зависимости от степени коммунитаризированности и политизированности, атакже чувствительности для суверенитета государств-членов и третьих стран, совпадения их интересов.
Для иммиграции, политического убежища и отчасти охраны границ вбольшинстве случаев характерно управление с применением принципа политическойобусловленности, в то время как в сферах, требующих более оперативного и «технического» взаимодействия (борьба с организованной преступностью, терроризмом и наркоторговлей), перенос acquis communautaire чаще осуществляется посредством сетей.1413. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА С ОТДЕЛЬНЫМИСТРАНАМИ В РАМКАХ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ИЗМЕРЕНИЯПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯОдновременно с созданием институционально-правовых основ и механизмоввнешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудияпроисходило и их активное внедрение в процесс взаимодействия Европейского союза сотдельными третьими странами по вопросам юстиции и внутренних дел.
Несмотря назначительные различия между партнерами Брюсселя в зависимости от их географического положения и политического позиционирования, демографического и экономического потенциала, можно провести довольно четкую границу между особенностями отношений с кандидатами на вступление и странами-соседями с одной стороны, и с Россией и США с другой.3.1. Основные черты отношений Брюсселя с кандидатами на вступлениев Европейский союз и странами-соседями по вопросамсвободы, безопасности и правосудия3.1.1. Роль сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в ходепроцесса расширения ЕвросоюзаВопросы юстиции и внутренних дел достаточно поздно оказались включены вформальную повестку дня расширения ЕС на страны Центральной и Восточной Европы.Действительно, в заключениях заседания Европейского совета в Копенгагене (1993 г.),на котором были определены критерии членства в интеграционном объединении 388, ничего не говорилось об интересующей автора теме.
Лишь в немногих соглашениях об ассоциации (Europe agreements), которые заключались Брюсселем с кандидатами на всту388Наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховенство права, соблюдение правчеловека и защиту национальных меньшинств; наличие рыночной экономики, способной справляться с конкуренцией и действием рыночных сил в ЕС; готовность принять на себя обязательства членства (acquis communautaire),включая членство в экономическом и валютном союзе.142пление в 1991–1996 гг., содержались очень краткие положения по борьбе с нелегальнойиммиграцией.Такая ситуация обусловлена тем, что на рубеже 1980–1990-х гг.
еще не были преодолены ограничения, связанные с чувствительностью сферы ЮВД для суверенитетагосударств-членов (выражением этого служил Маастрихтский договор). Кроме того, втот момент главным приоритетом в ходе расширения интеграционного объединения навосток представлялось сокращение разрыва в уровне экономического развития междудвумя частями Европы и строительство демократических институтов в странах ЦВЕ389.Как бы то ни было, всѐ это не отменяло уже разворачивавшиеся процессы формирования «континуума безопасности», в рамках которого именно Центральная и Восточная Европа стала восприниматься как главный (а для всего ЕС и хронологически первый) источник таких угроз, как нелегальная иммиграция, организованная преступность,феномен беженцев и наркоторговля.
В отсутствие формальной компетенции наднациональных органов по вопросам юстиции и внутренних дел и с учетом высокой степениполитической близости, которую «по умолчанию» предполагалось достичь в ходе иособенно в результате процесса расширения, роль агентов «внешнего управления» взялина себя государства – члены ЕС390. Наиболее ярким примером в этой связи служит создание систем политического убежища в кандидатах на вступление в интеграционноеобъединение. Известно, что подавляющее большинство мер административного и институционального характера осуществлялось на двустороннем уровне при непосредственном участии и финансовой помощи заинтересованных государств-членов.
Так, Германия оказывала поддержку Польше и Чехии, Австрия – Венгрии, а скандинавскиестраны – трем балтийским республикам391.Государства – члены Евросоюза стояли и во главе процесса использования в отношении стран ЦВЕ комплекса практик, подпадающих под определение экстернализации иммиграционного контроля. Так, присоединение стран бывшего социалистическоголагеря к Совету Европы использовалось на Западе для объявления будущих кандидатов389Mitsilegas V. The implementation of the EU acquis on illegal immigration by the candidate countries of Centraland Eastern Europe: Challenges and contradictions // Journal of Ethnic and Migration Studies.
– 2002. – Vol. 28, No 4. –P. 668; Phuong C. Enlarging „Fortress Europe‟: EU accession, asylum, and immigration in candidate countries // International and Comparative Law Quarterly. – 2003. – Vol. 52, issue 3. – P. 644.390Lavenex S. Migration and the EU‟s new eastern border: Between realism and liberalism // Journal of EuropeanPublic Policy. – 2001. – Vol. 8, No 1. – P. 28–29.391Lavenex S. EU enlargement and the challenge of policy transfer: The case of refugee policy // Journal of Ethnicand Migration Studies. – 2002. – Vol. 28, No 4. – P.
716.143безопасными третьими странами. Это означало, что ходатайства о предоставлении политического убежища в государстве – члене ЕС, поданные лицами, попавшими в интеграционное объединение транзитом через территорию стран ЦВЕ, могли быть автоматически отвергнуты компетентными службами, а сами просители – выдворены в Восточную Европу.
В качестве инструмента такой высылки ЛИУ использовались двусторонние реадмиссионные договоры между государствами – членами Евросоюза и будущими кандидатами на вступление. Заметим в скобках, что тем самым страны ЗападнойЕвропы на какой-то период закрепили свое видение ЦВЕ как «буферной зоны» междусобой и регионами – источниками нежелательных лиц (Азией и республиками бывшегоСССР)392.С политической точки зрения наибольшее значение имело реадмиссионное соглашение, заключенное между Польшей и Шенгенской зоной 29 марта 1991 г., поскольку именно в нем впервые предусматривалось распространение действия не только награждан подписавших сторон, но и на апатридов и граждан третьих стран. Этот же документ в дальнейшем не только служил образцом для аналогичных договоров между государствами – членами ЕС и будущими кандидатами на вступление393, но им же в1994 г.
руководствовался Совет интеграционного объединения при разработке соответствующего рекомендованного шаблона. В обмен на принимаемые на себя обязательствастраны Центральной и Восточной Европы получали, как правило, не только денежныекомпенсации (в случае с Польшей и Чехией – 120 млн и 60 млн немецких марок соответственно), но и снятие визовых ограничений на въезд собственных граждан в отдельные государства – члены Евросоюза.
При этом, как отмечают наблюдатели, далеко невсегда к будущим кандидатам при исполнении реадмиссионных соглашений предъявлялись жесткие требования по соблюдению принципа невысылки ЛИУ в те регионы, которые они и покинули, опасаясь преследований394.Какую бы важную роль ни играли государства – члены ЕС как агенты «внешнегоуправления», очевидно, что наднациональные органы не могли долго оставаться в стороне от взаимодействия по вопросам юстиции и внутренних дел со странами ЦВЕ. В392Phuong C. Controlling asylum migration to the enlarged EU [Электронный ресурс]. Систем. требования:Acrobat Reader.
– URL: http://www.wider.unu.edu/publications/working-papers/discussion-papers/2003/en_GB/dp2003059/_files/78091731771327423/default/dp2003-059.pdf (дата обращения: 29.04.2009).393Одна лишь Германия в 1992–1996 гг. заключила реадмиссионные договоры с 7 странами Центральной иВосточной Европы (Румынией, Польшей, Чехией, Болгарией, Хорватией, Югославией и Боснией и Герцеговиной).394Lavenex S. „Passing the buck‟: European Union refugee policies towards Central and Eastern Europe // Journalof Refugee Studies. – 1998. – Vol. 11, No 2.
– P. 133, 140.144этом им, правда, мешало два обстоятельства. С одной стороны, отсутствовал опыт содержательных переговоров с кандидатами на вступление по интересующим автора сюжетам (даже во время расширения 1995 г. на Австрию, Финляндию и Швецию переговоры носили формальный характер). С другой стороны, отсутствовала достаточная ясность с тем, что именно считать acquis communautaire в ЮВД, подлежащему распространению на Центральную и Восточную Европу. По сути, лишь в ходе разработки Амстердамского договора в 1996–1997 гг. Брюссель утвердил расширительную трактовкусостава соответствующего законодательства, включив в него и юридически необязательные для «старых» государств-членов документы, и те, принятие которых еще толькообсуждалось в Совете ЕС и Еврокомиссии.
Что касается Шенгенских правил, то их интеграция в состав договора была напрямую вызвана необходимостью обеспечить неукоснительное исполнение всеми без исключения новыми членами интеграционногообъединения, а точный состав обязательств стал известен лишь незадолго до 1 мая1999 г.395 Если учитывать, что для применения такого широко трактуемого и постоянноизменяемого acquis communautaire кандидатам на вступление в Евросоюз требовалосьпривести свои институты и административные процедуры в соответствие с западнымистандартами (а именно сотрудничество «профессионалов безопасности» в рамках неформальных структур часто превалировало над принятием юридических норм и строилось на взаимном доверии), то вполне справедливой выглядит утвердившаяся в литературе оценка, что для стран ЦВЕ вопросы юстиции и внутренних дел стали настоящей«движущейся мишенью» (moving target)396.Неудивительно в данной ситуации, что, хотя официальное решение о включенииЮВД в повестку дня расширения на восток было принято в 1994 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
