Диссертация (1147079), страница 35
Текст из файла (страница 35)
Другими же тремя задачами сталипроведение мониторинга исследований по вопросам, связанным с охраной границ, оказание технической и оперативной помощи участникам, содействие в деле проведениясовместных операций по высылке нелегальных иммигрантов358.Как справедливо отмечает ряд исследователей, Фронтекс не совсем укладываетсяв сложившуюся в последние 10-15 лет логику и практику создания агентств в ЕС.
Действительно, в данном случае не произошло свойственного для таких ситуаций делегирования полномочий от Совета и/или государств-членов, поскольку ни один из этих«принципалов» не обладал полнотой власти по координации и оказанию помощи в сфере управления внешними границами. Отсюда, судя по всему, и сохранение сильногомежгосударственного элемента в формально «коммунитарном» Агентстве в виде значительного представительства государств-членов в его Правлении359.357Regulation (EC) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 establishing aCommunity Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code). Art.
39 //Official Journal of the European Union. – 2006. – 13 April (No L 105). – P. 14; Потемкина О.Ю. Новые тенденции развития законодательства ЕС по охране границ // Вся Европа.ру. – 2008. – № 12(28).358Council Regulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union. Art. 2 // OfficialJournal of the European Union. – 2004. – 25 November (No L 349). – P. 4.359Pollak J., Slominski P.
Experimentalist but not accountable governance? The role of Frontex in managing theEU‟s external borders // West European Politics. – 2009. – Vol. 32, No 5. – P. 905; Neal A. Securitization and risk at theEU border: The origins of FRONTEX // Journal of Common Market Studies. – 2009. – Vol. 47, No 2. – P. 343.127Это, однако, не помешало Фронтексу во второй половине 2000-х гг. продемонстрировать наибольший среди прочих подобных органов рост бюджета и штата сотрудников.
Соглашаясь с С. В. Голуновым и В. В. Войниковым, что пока Евросоюз не пошелпо пути создания централизованной структуры исполнительной власти, отвечающей запограничную политику, всѐ же нельзя недооценивать быстрое движение в сторону обретения Агентством большей автономии и даже властных полномочий по отношению кслужбам по охране границ государств-членов. Свидетельством этого следует признатьвнедрение обязательных стандартов, а также частые и последовательные изменения учредительного регламента. Так, в 2007 г.
были созданы Группы быстрого реагирования(Rapid Border Intervention Teams, RABIT), включающие 300–500 специально обученныхпограничников и экспертов, которые Фронтекс может мобилизовать, когда одно или двагосударства-члена оказываются в непредвиденной и сложной ситуации вследствие значительного наплыва нелегальных иммигрантов. По сути, RABIT представляют собойвероятную основу для создания интегрированных отрядов для охраны внешних границ –Пограничной службы Евросоюза. Эта гипотеза получила окончательное подтверждениев 2011 г. с созданием квазипостоянных подразделений для проведения совместных операций (European Border Guard Teams), наделением Агентства правом проводить, а нетолько инициировать подобные действия, а также наложением обязательств на государства-члены по выделению технических средств в распоряжение Фронтекса (CentralRecord of Available Technical Equipment, CRATE)360.Все вышеперечисленные особенности, конечно, не могут не способствовать весьма противоречивому имиджу Агентства как одного из секьюритизирующих акторов вЕвропейском союзе.
С точки зрения С. Леонар, практически все действия Фронтекса поисполнению вверенных ему шести задач относятся к числу секьюритизирующих практик в том смысле, который вкладывался в это понятие Д. Биго361. Если скомбинироватьаналитические выкладки Д. ван Дейка (см. сноску 169 на стр. 50) и Э. Нила (см. сноску 359 на стр. 126), видевшего в созданном Агентстве продукт провалившейся секью360Голунов С.В.
Пограничная безопасность в ЕС // Международные процессы. – 2009. – Т. 7, № 2(20). –С. 44; Войников В.В. Правовые аспекты создания комплексной системы охраны и контроля на внешних границах врамках Европейского союза // Проблемы европейской интеграции: правовой и культурологический аспекты / подред. С.А. Гончаровой и А.А. Дорской.
– СПб.: Астерион, 2007. – С. 112; Regulation (EU) No 1168/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 amending Council Regulation (EC) No 2007/2004 establishing aEuropean Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of theEuropean Union // Official Journal of the European Union.
– 2011. – 22 November (No L 304). – P. 2, 7.361Léonard S. EU border security and migration into the European Union: FRONTEX and securitisation throughpractices // European Security. – 2010. – Vol. 19, No 2. – P. 246–247.128ритизации после террористических актов 11 сентября в США, то можно сделать вывод,что случай с Фронтексом есть яркий пример институционализированной секьюритизации.В пользу этого говорит и ставшая распространенной в научной литературе оценкаопераций Агентства по перехвату нелегальных иммигрантов (в особенности проводимых на море) как в лучшем случае ставящих под угрозу, а иногда и прямо противоречащих международному и наднациональному праву.
Чаще всего в этой связи упоминаются: 1) риск нарушения закрепленного Женевской конвенцией 1951 г. принципа невысылки лиц, ищущих политическое убежище (non-refoulement); 2) несоответствие нормамКонвенции ООН по морскому праву 1982 г. отдельных действий пограничных службгосударств-членов в отношении судов без флага в открытом море (именно таковые используются для незаконной переправки людей в Европу) – задержание судов и людей наборту, принуждение к изменению курса и передача властям третьих стран;3) неприменимость положений Шенгенского кодекса по границам, касающихся прав ипроцессуальных гарантий въезжающим в ЕС, поскольку операции по перехвату осуществляются в территориальных водах сопредельных государств с их согласия;4) «автоматический» перенос на третьи страны ответственности по всем возникающимконфликтам и нарушениям в их территориальных водах со стороны должностных лицФронтекса и пограничных служб членов Евросоюза362.Наконец, выражением третьего компонента ИУВГ (финансовая солидарность)стало использование в 2004–2006 гг.
средств по Программе обустройства инфраструктуры и профессиональной подготовки пограничников в новых странах Шенгенскогопространства (Schengen facility, 961 млн евро), а в 2007–2013 гг. – средств специальногосозданного фонда ЕС (European Border Fund, 1,82 млрд евро). Таким образом, к концу2000-х гг.
все компоненты интегрированного управления внешними границами были втой или иной степени реализованы, что заставило Еврокомиссию уже в 2008 г. выступить с предложениями о втором поколении этой системы. Судя по всему, в ближайшеевремя основной упор будет сделан на технологическую составляющую охраны. Это уже362Fischer-Lescano A., Löhr T., Tohidipur T.
Border controls at sea: Requirements under international humanrights and refugee law // International Journal of Refugee Law. – 2009. – Vol. 21, issue 2. – P. 279; Moreno-Lax V. Seeking asylum in the Mediterranean: Against a fragmentary reading of EU Member States‟ obligations accruing at sea // International Journal of Refugee Law. – 2011.
– Vol. 23, issue 2. – P. 188; Carrera S. The EU border management strategy:FRONTEX and the challenges of irregular immigration in the Canary Islands [Электронный ресурс]. Систем. требования: Acrobat Reader. – URL: http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf_The_EU_Border_Management_Strategy.pdf (датаобращения: 15.09.2009).129упоминавшийся в связи с ВИС биометрический контроль въезда-выезда, внедрение привилегий для надежных путешественников (bona fide travellers) и электронной авторизации для въезда (уже используется в США и Австралии), развитие единой системы наблюдения за границами ЕС и обмена собираемой информацией в режиме реальноговремени (European Surveillance System, EUROSUR)363.Особый случай представляет расширение повестки дня внешнеполитического измерения пространства свободы, безопасности и правосудия за счет борьбы с терроризмом. Как указывалось выше, здесь сотрудничество государств – членов Европейскогосоюза имеет довольно давнюю историю, однако сталкивалось со многими проблемами.По всей видимости, в 1980–1990-е гг.
именно в части терроризма не до конца произошло формирование «континуума безопасности»: в рамках неформальных полицейскихструктур консенсус относительно оценки действий и реальности угрозы разнородных ив большинстве своем «доморощенных» групп364 (ЭТА в Испании, ИРА в Великобритании и т. д.) сложился в большей степени на словах, нежели на деле; в политическомплане не хватало единства в деле определения феномена терроризма.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
