Диссертация (1147076), страница 36
Текст из файла (страница 36)
Примерно с 2010 оппозиция начинает активно использоватьэту составляющую в своей риторике: указывается на ошибки правительства в принятиирешений об одобрении создания механизмов по спасению Греции и других стран ЮжнойЕвропы. В итоге результаты выборов оказались беспрецедентными: 19,1% голосовполучила партия «истинные финны» (которая по финским меркам является крайнеправой), в то время как все остальные партийные организации потеряли голоса. Другимисловами, общее положение дел не поменялось, но добавился новый сильныйполитический субъект, способный влиять на управленческие процессы.
Именно этимобъясняется тот факт, что после смены правительства не произошло кардинальногопересмотра программы антикризисных мер, которая лишь подверглась незначительнойкорректировке.Возвращаясь к политико-экономической линии, на основании статистическогоанализа большинство специалистов утверждает необходимость проведения реформ,направленных на повышение производительности труда (это единственный вариант, есливыбрана стратегия перманентного увеличения реальных доходов населения даже вусловиях кризиса), а также на стимулирование предпринимательства и инноваций.Последняя проблема для Финляндии особенно значима в связи с тем, что, как отмечается вдокладе ОЭСР, в стране тысячи озѐр один из самых высоких в мире уровней вложений внаучные исследования, но их результат нельзя назвать впечатляющим199.
Это объясняетсясвойственным финской системе стремлением к стандартизации: университетскоеобразование в Финляндии качественное, но не выдающееся, другими словами, в страненет ярко выраженных лидеров в большинстве областей научно-исследовательскойдеятельности, которые могли бы претендовать на ведущие позиции на международнойарене.Определѐнные вопросы вызывает и система вертикального разделения властныхполномочий: Финляндия – одна из самых децентрализованных стран ОЭСР (несмотря нато, что она является унитарным государством), еѐ муниципальная структура крайнефрагментирована (муниципалитеты могут быть очень маленькими, поэтому у них можетне хватать средств для найма качественного персонала) 200.
Соответственно, если местныевласти не могут обеспечить укомплектованность муниципальных органов компетентнымиспециалистами, они не могут обеспечить надлежащий уровень сервиса (в Финляндиибюджеты муниципалитетов формируются в основном за счѐт собственных доходов, только199200Finland Fit for the Futute / OECD Report. February 2013, p.4.Finland Fit for the Futute / OECD Report. February 2013, p.6.13119% составляют субсидии центрального правительства201). При этом именно ониответственнызатакиесферы,какздравоохранение,образование,культурно-просветительскую работу, что требует значительных материальных затрат. Поэтомумуниципалитеты могут использовать любые инструменты для повышения уровнясобственных доходов, как операционного, так и инвестиционного характера.
Такжеместные власти имеют право прибегать к самостоятельным внешним заимствованиям, ачто бывает в случае бесконтрольного использования данного механизма, мы знаем израздела 2.1. Тем не менее, к моменту проявления основных последствий кризиса,начавшегося в 2007-08, долговая нагрузка муниципалитетов в общей структурегосударственного долга была незначительна и не превышала 7%. Объясняется это двумяосновными моментами:1. наличием элементов системы контроля со стороны центрального правительства(joint accounting system)2. этической составляющей в деятельности местных властей.Как ни странно, на наш взгляд, большую роль здесь играет как раз вторая составляющая,поскольку система государственного контроля не может исключить нежелательных длягосударства заимствований на муниципальном уровне (для этого нет необходимыхправовых оснований), однако органы местного самоуправления обычно следуютгосударственной логике и не рассматривают себя в качестве автономных территориальныхединиц.
Другими словами, в стране тысячи озѐр на протяжении длительного времениразвиваются элементы политической конфигурации, основанной на принципах «новогометода управления governance», которая предполагает существование «непринудительныхнорм, коллективных рекомендаций и моральных соглашений»202. Тем не менее, вФинляндии необходимо реформирование системы организации функционированияместной власти, а также некоторое перемещение баланса в структуре распределенияполномочий (в первую очередь, в части финансирования) между управленческимиуровнями.
Главной задачей в этом контексте представляется сокращение числамуниципалитетов, что было признано финским правительством и нашло отражение вНациональной Программе реформ 2011, инициированной премьер-министром ЮркиКатайненом.В целом, Программа реформ основывается на оценке влияния современногосистемного кризиса на финскую экономику.
Тем не менее, сформулирована она не совсем201Reply of the Association of Finnish Local and Regional Authorities to the Commission‘s Green Paper on stabilitybonds. The Association of Finnish Local and Regional Authorities. 5 January 2012.202Сморгунов Л.В, Электронное правительство, менеджмент знания и административные реформы //ПОЛИТЭКС – Политическая Экспертиза. URL://http://www.politex.info/content/view/140/ (дата обращения:16.03.2014).132определѐнно, а среди целей преобладают расплывчатые и аморфные определения:снижение уровня бедности, высокий уровень занятости, экономический рост, снижениенеравенства и т.д.
Наиболее ярко это проявляется в области налоговой политики, гдеопределить стратегические приоритеты государства едва ли представляется возможным:основным тезисом является утверждение о том, что «налоговая политика должнаобеспечивать устойчивый экономический рост»203. Но что это означает в практическомизмерении? Должны ли налоги расти или снижаться? Эти вопросы остаются открытыми:так, по мнению правительства, подоходный налог должен ежегодно пересматриваться иутверждаться парламентом, единственный вид налога, для которого определяется чѐткийтренд развития – налог на топливо, который должен вырасти в ближайшие годы на 10%.Из структурных аспектов Программы реформ следует выделить меры, направленные наконсолидацию национального бюджета.
Как ни удивительно, именно к этой областиотнесена и реформа муниципального управления. На наш взгляд, это не совсемправильный подход, так как организация, распределение полномочий и взаимодействиемежду различными уровнями власти имеет не только финансовое измерение, не менееважными представляются, например, механизмы реализации контрольных, передаточныхфункций, а также инструменты обеспечения многосторонней ответственности. Несмотряна это, в области муниципального управления удалось добиться определѐнных успехов, впервую очередь, это касается численности муниципалитетов, которая значительноснизилась благодаря реорганизации органов местного самоуправления.Мы уже отмечали тот факт, что в условиях кризиса правительство Финляндиивыбрало курс на сохранение тенденции роста доходов населения даже в ущербсбалансированностибюджета.Основнымиприоритетамифинскойантикризиснойполитики стали социальная составляющая и экономический рост на основе социальнойстабилизации (то есть не моментальный, а несколько оттянутый во времени), другимисловами, было решено отказаться от концепции «управления по результатам», лежащей воснове менеджериальных подходов, в пользу «ответственного управления».
Обратнойстороной такого подхода, естественно, является увеличение бюджетного дефицита и ростгосударственного долга. Этой же особенностью характеризуются и другие шаги финскогоруководства по преодолению негативных последствий глобального кризиса. Так, уже в2009 году оно одобрило дополнительный бюджет для борьбы с кризисом в размере 2 млрд.евро (в том числе 140 млн. на развитие транспортной инфраструктуры, что страдиционной точки зрения не входит в пакет срочных мер, принятие которых необходимо203Programme of Prime Minister Jyrki Katainen‘s Government.
22 June 2011.133для выхода экономики из кризиса)204. Ещѐ более показательными оказались действияправительства в области семейной политики: в стране тысячи озѐр государство во многомсняло с себя эту функцию, доверив еѐ так называемым «социальным партнѐрам»205, но сначала кризиса в 2007-08 оно запустило программу выплат малообеспеченным семьям сдетьми, что опять же не способствовало повышению бюджетной дисциплины иулучшению соответствующих показателей (возможно, это было сделано на основанииопыта середины 1990-х годов, когда общественные и профессиональные объединения, накоторые были возложены многие социальные функции, оказались в состоянии кризиса,вызванного дестабилизацией национальной экономики206).Таким образом, мы можем сделать вывод, что Финляндия сознательно пошла наухудшение своих финансовых показателей в пользу социально-ориентированнойполитики, которая является основой еѐ стратегического развития.
Налицо отличия отситуации в США, которую мы рассматривали в предыдущем разделе, где ставка быласделана на оперативную борьбу с кризисом, но не было разработано стратегическойпрограммы модернизации национальной политико-экономической системы. Почему вФинляндии удалось применить иной, более эффективный в средне- и долгосрочнойперспективе, но несравнимо более сложный в отношении реализации подход? Во многомэто объясняется более просчитанным политико-экономическим курсом, который былвыбран страной ещѐ до начала кризиса.
В отличие от Соединѐнных Штатов, где усилиякаждой администрации направлены, в первую очередь, на достижение успеха наследующих выборах, в основе действий финских правительств лежит принцип сохранениявсех достигнутых ранее социальных успехов на основе стабильного функционированияфинансово-экономической системы. В результате в условиях кризисных тенденцийруководство Финляндии имело достаточно ресурсов (в современной терминологии«способностей»)дляпроведениясоциальноориентированныхпреобразований207:несмотря на увеличение финансирования различного рода программ помощи и снижениеподоходного налога в 2009-10 расходы на соответствующие выплаты превысили доходы отВВП страны всего лишь на 0,5%, что не критично в обозримом будущем.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
