Диссертация (1147076), страница 18
Текст из файла (страница 18)
Подтверждение этого факта можно найти вдействиях институтов управления Финляндии в 2008-2009 годах, которые былинаправлены на постепенное сокращение муниципальной доли в Фонде национальногопенсионного страхования с еѐ последующей ликвидацией. Таким образом, мы можемсделать вывод, что очень важным моментом является гибкость способов организациигосударственных расходов, в том числе их распределения по управленческим уровням92Kenneth D., Local Government in critical times: policies for crisis, recovery and sustainable future. Council ofEurope. 2011.93Blöchliger H., Vammalle C., Sub-central Governments and the Economic Crisis: Impact and Policy Responses //OECD Economics Department Working Papers (RePEc:oec: ecoaaa:752-en) 18 Feb 2010.URL://http://http://www.oecd.org (дата обращения: 27.07.2013).62(другими словами, должна существовать возможность межуровневого перенесения вконкретных обстоятельствах). Что касается финансирования текущих инфраструктурныхпроцессов, то это, безусловно, сфера ответственности местных органов управления (к нимне относятся расходы на строительство масштабных объектов, которое можетосновываться на совокупном участии всех или нескольких уровней власти).
Тем не менее,инфраструктурные расходы обычно напрямую перекладываются на плечи граждан,проживающихвпределахраспространениявластныхполномочийместныхадминистраций, поэтому они не являются существенным фактором при определенииэффективной структуры расходов государственных уровней управления.Переходя ко второму поставленному ранее вопросу, а именно механизмамформирования бюджетов субнациональных управленческих уровней, нельзя не учитыватьего непосредственную связь с практикой реализации полученных средств. Как мы ужеотмечали, если региональные или местные власти используют не собственные«заработанные» деньги, а трансферты со стороны центрального правительства, оничувствуют меньшую ответственность перед избирателями (в случае отсутствия выборнойсистемы перед населением) и, соответственно, обращают меньше внимания наэффективность их освоения.
С другой стороны, ограничение расходов региональных иместныхадминистрацийисключительноихдоходамиснижаетвозможностьосуществления ресурсоѐмких проектов или преобразований. Таким образом, каждоегосударство оказывается перед дилеммой и выбирает тот или иной вариант исходя изпринятых в нѐм ценностей и приоритетов. Что касается непосредственно доходовсубнациональных уровней власти, то одной из актуальных идей в этом контексте являетсяутверждение о том, что их экономика должна основываться на местных предприятиях, иименно их налоговые платежи должны составлять большую часть бюджетов94.Действительно, снижение уровня вовлечѐнности институтов управления региональных иместных образований в финансовые операции международного характера можетспособствоватьстабильномуразвитиюадминистративно-территориальныхединицнезависимо от мировой экономической конъюнктуры, однако для реализации подобногосценариянеобходимоналичиепродуманнойконцепцииразвитияместногопредпринимательства и стимулирования внутреннего спроса.Ещѐ один важный момент – разграничение доходов региональных и местныхвластей между собой, и здесь наиболее эффективным является вариант, когда местныебюджеты формируются, в первую очередь, за счѐт налогов с имущества/недвижимости и94Urbact cities facing the crisis: impact and responses.
European Union, European Regional Development Fund.November 2010.63личного подоходного налога, в то время как региональные основываются накорпоративных платежах. Это представляется вполне логичным, так как именнопоследние продемонстрировали наибольшее падение во время последнего глобальногокризиса95, что привело к серьѐзной корректировке бюджетных программ, финансированиекоторых предполагалось за счѐт данных поступлений.
Допустить подобные колебания наместном уровне нельзя, поскольку именно муниципальные образования обеспечиваютнормальную повседневную жизнь граждан, предоставляя жизненно необходимые услуги.Региональные правительства, в свою очередь, имеют гораздо большее пространство дляосуществления финансовых манѐвров, связанных с сокращением расходов: так,реализация тех или иных проектов в сфере строительства, транспортных коммуникаций,международных контактов может быть без особого ущерба отложена до окончанияпериода экономической нестабильности и финансовых потрясений.
Конечно, данныйподход требует определѐнной политической воли от центрального правительства, ведьвнедрениетехнологиитакогородавстретитвполнеочевидноесопротивлениерегиональных властей, которые, на самом деле, имеют наименьшее значение с точкизрения обеспечения приемлемого протекания финансовых кризисов или даже простыхэкономических спадов в рамках конкретного государства.Ещѐ одна проблема, непосредственным образом связанная с бюджетнымипроцессами, а именно предоставление субнациональным администрациямправасамостоятельно делать займы или создавать инвестиционные портфели, уже мелькомпопадала в наше поле зрения несколько ранее.
Безусловно, отсутствие долговыхобязательств и вкладов в финансовых учреждениях, сталкивающихся с трудностямиподдержания ликвидности в условиях кризиса, является фактором, сокращающиммасштаб негативного влияния последнего на региональные и местные экономики 96. Темне менее, события 2008-2010 показали, что в некоторых случаях при грамотных действияхинститутовуправления на всехуровняхналичие даже весьма существенногомуниципального долга или депозитов может не являться источником дополнительныхнегативных тенденций.
И всѐ же, возникает некая неопределѐнность по поводу того, стоитли запрещать подобные операции или нет, а также должны ли центральные власти нестиответственность за обязательства остальных управленческихуровней. Какуже97отмечалось, различные государства по-разному подходят к решению этой проблемы :95Kenneth D., Local Government in critical times: policies for crisis, recovery and sustainable future.
Council ofEurope, 2011.96Urbact cities facing the crisis: impact and responses. European Union, European Regional Development Fund,November 2010.97The Economic and Financial Crisis: Impact on Local and Regional Authorities. Survey of Council of EuropeanMunicipalities and Regions (CEMR). March 2009.641. вАвстриимуниципалитетыимеютправозаниматьсяинвестиционнойдеятельностью и активно им пользуются, при этом, начиная с 2008 года, еѐ объѐмне сокращался; в условиях кризиса в случаях, когда муниципальные образованиястолкнулись с трудностями, 50% их долговых обязательств взяли на себяцентральные власти и 25% региональные (подобная практика использовалась вГермании, Франции и Нидерландах, а также Великобритании (где, однако,центральное правительство не участвует в погашении муниципальных долгов))2.
в Бельгии местные органы управления также могут создавать инвестиционныепрограммы в различных финансовых учреждениях, в том числе заграничных, ноони не превышают 1% от общего объѐма их доходов, что сводит на нет риски вслучае банкротства данных учреждений; тем не менее, относительно активнаяполитикапопривлечениюсредстввынудилацентральноеправительстворефинансировать часть обязательств муниципалитетов3. в Болгарии муниципальные администрации могут делать и займы и создаватьпортфели инвестиций только в национальных банках (аналогичная ситуациянаблюдается в Литве)4. недавнее ограничение экономических свобод местных властей в Эстонии привелок тому, что их займы полностью подконтрольны национальному правительству,которое оценивает надѐжность банков в соответствии с международным рейтингом5.
вФинляндиисозданспециальныйгосударственныйфинансовыйорган,занимающийся кредитованием муниципалитетов (схожая система сформирована вНорвегии,гдесуществуетдваспециальныхбанка,работающихсмуниципалитетами и регионами).Как мы видим, в большинстве случаев главной проблемой для государств, в которыхрегиональным и местным администрациям разрешено брать на себя кредитныеобязательства, в периоды экономических кризисов становится необходимость ихреструктуризации с участием центрального правительства. При этом, в некоторыхгосударствах она неразрешима в принципе: так, в 2003 году суд Швейцарии признал тотфакт, что муниципалитеты несут исключительную ответственность за собственные долги,то есть ни кантоны, ни центральные власти не должны участвовать в их погашении 98.Таким образом, на наш взгляд, наиболее надѐжным и стабильным вариантомкредитования субнациональных уровней власти является создание специализированныхнациональных кредитных учреждений, подконтрольных центральному правительству (по98Blankart C.B., Kleiber A., Subnational government organization and public debt crisis // Economic Affairs.Vol.26.
Issue 3. 2006.65образцу Финляндии и Норвегии), которое, по сути, становится источником привлекаемыхсредств и, соответственно, имеет возможности по корректировке кредитных программ взависимости от конкретной макроэкономической ситуации. Другими словами, праводелать иностранные заимствования может существовать только у центральногоправительства, а объѐм привлечѐнных заимствований на региональном и местном уровняхне должен превышать десяти (в крайнем случае пятнадцати процентов) от их доходов, чтообеспечитболее-менеестабильноефункционированиенетольковконтекстеэкономического роста, но и в условиях кризисных проявлений.
Что касаетсяинвестиционных стратегий субнациональных органов власти, то главная опасность в этомплане – возможные трудности финансовых учреждений, в рамках которых ониреализуются.Поэтомуосновнымиусловиями,которыедолжнывыполнятьсярегиональными и местными администрациями – это количественное ограничение средств,направляемых на инвестирование (в целом, допустимым значением здесь можно считать5% от доходов), а также ограничение возможности инвестировать в высокодоходные, норискованные активы. При этом не стоит говорить о полном исключении региональных иместных властей из сферы кредитования.
Наоборот, в некоторых случаях их влияниепредставляется необходимым: например, неучастие правительств американских штатов вконтроле над рынком ипотечного кредитования стало одним из основных катализатороввозникновения глобального финансового кризиса, так как постоянное рекредитованиечастными банками уже выданных кредитов в условиях замедления экономического ростаи некоторого падения цен на недвижимость фактически обеспечило крах ипотечнойсистемы США99.Несмотря на всѐ вышесказанное, нельзя забывать ещѐ один фактор, влияющий насистему распределения полномочий политического управления между различнымиуровнями,которымявляетсядифференциацияразвитияадминистративно-территориальных единиц в пределах одного государства.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
