Диссертация (1147076), страница 16
Текст из файла (страница 16)
132. 1993.Tommasi M., Weinschelbaum F., Centralization vs. Decentralization: A Principal-Agent Analysis // Journal ofPublic Economic Theory. Vol. 9, Issue 2, April 2007.8255конфессиональное большинство, консервативные силы и т.д.), в то время как другиепредпочитают концентрировать внимание управленческих структур на непосредственныхаспектах жизнедеятельности этих общностей (национальные меньшинства, компактнопроживающие сообщества). В связи с этим и происходит создание различного родапромежуточных конфигураций многоуровневого управления, создающих условия длясочетания, на первый взгляд, несовместимых технологий выстраивания отношений междууправленческими институтами (которое, однако вполне согласуется с принципами «новогометода управления governance» и идеей технологических конфигураций политическогоуправления).Болеетого,возникаетвозможностьобразованиятехилииныхуправленческих подуровней, обычно в рамках муниципальной структуры управления.Соответственно,возникаетвопрос,существуетлиуниверсальнаяпропорцияраспределения полномочий хотя бы на одном уровне управления, которая была бы вернадлябольшинствагосударств,составляющихмировоесоциально-политическоепространство.
В качестве предмета исследования возьмѐм уровень муниципальныхобразований, поскольку, рассматривая национальный или региональный уровни, мыстолкнѐмся с огромным количеством трудностей как объективного, так и субъективногохарактера.Местный уровень может использоваться в следующих основных измерениях: какбюрократическаямашина,существующая«создающих» политику (другимисловамидляобслуживанияместныеорганывысшихвластиуровней,занимаютсяисключительно реализацией принятых сверху решений) или как полноценный уровеньуправления, способный вырабатывать собственную политическую стратегию 83.
Во второмслучае местные власти должны создавать такие условия, которые позволили бы им бытьконкурентоспособными в борьбе за привлечение капитала и инвестиций. Это, в своюочередь, должно способствовать экономическому росту, что получает подтверждение напримере Китая, где достаточно распространена технология передачи политическихполномочий на уровень провинций. Однако вопрос, насколько подобная структураявляется универсальным средством развития, остаѐтся открытым.
Связано это с тем, чтоэффективность передачи некоторой части политического управления на низшие уровнитребуетопределѐнногопроизводственныхэкономическогокомплексов.Именноблагополучияпоэтомуиразвитостифискальнаянаучно-децентрализация,характерная для многих развитых стран, включая США и значительную часть государствЕвропейского Союза, может оказаться неподходящим инструментом для других регионов83Kent E., Federalism in Europe and Latin America: Conceptualization, Causes, and Consequences // WorldPolitics. Vol.
60. №4. July 2008, p.685.56(насколько она оправдывает себя в условиях кризисов даже в развитых экономиках, мыувидим позже).Тем не менее, если уж мы коснулись вопросов налогообложения, рассмотримосновные подходы к его организации, существующие в современных условиях. Нетруднодогадаться, что фискальные полномочия могут тем или иным образом распределятьсямежду тремя основными управленческими уровнями: центральным, региональным иместным.
В идеальном случае очевидно, что доходы каждого из уровней должнысоответствовать его расходам, однако в государственном масштабе такая ситуациянедостижима. Поэтому, как отмечает Р.Бѐрд, сложились две основные модели организацииналогообложения84:1. стандартная модель (местные власти имеют право участвовать только в сбореимущественных налогов)2.
распределительная модель второго поколения (масштаб фискальной властинапрямую зависит от объѐма обязанностей, исполняемых данным уровнем; наместном уровне обычно взимается три группы налогов: слишком незначительные,чтобы центральное правительство заботилось о них (на собак, на рекламу), налоги,взимание которых негативно отражается на ходе политической борьбы (нанедвижимость), налоги, обуславливаемые местной спецификой).На наш взгляд, данный подход не полностью отражает даже основные вариантыраспределения фискальных полномочий, используемые в настоящее время. Как минимум,необходимо добавить ещѐ два вида налогов, администрирование которых часто передаѐтсяс центрального уровня на субнациональный и местный. Это налог на личный доход иналог на прибыль компаний, функционирующих на данной территории, что для наспредставляет значительный интерес в контексте кризисного исследования, поскольку вусловиях экономической нестабильности и, тем более, потрясений именно их объѐмподлежит наибольшей корректировке.Также необходимо учитывать тот факт, что в любом государстве существуетсовокупность факторов, определяющих территориально-уровневую структуру управления,которые могут иметь разное происхождение и степень влияния.
Так, могут выделятьсяследующие основные тренды85:1. сильная или слабая региональная идентичность2. склонность диктаторов к централизации с целью устранения политических84Bird R.M., Subnational Taxation in Developing Countries: a review // Policy Research Working Paper 5450(WPS5450). The World Bank, Economic Policy and Debt Department, Poverty Reduction and EconomicManagement Network. October 2010.85Hooghe L., Marks G., Does Efficiency Shape The Territorial Structure of Government // Annual Review ofPolitical Science. 12, 2009, p.226.57оппонентов3. стремление богатых регионов к большей автономии, менее успешных кцентрализации4. политическая конъюнктура/партийная борьба: республиканцы выступают задецентрализацию при демократических администрациях, а демократические приреспубликанских.Не согласиться с тем, что подобные факторы оказывают влияние на развитие процессовцентрализации или децентрализации достаточно трудно, более того, можно привести ещѐдостаточно большое их количество, что, однако, не так принципиально.
Важно то, что вразличных государствах они проявляют себя по-разному: если в развитых странах сустойчивой политической системой действуют чѐтко сформулированные принципы, иправительства в своих действиях не могут выходить за определѐнные пределы, то вгосударствах, находящихся в фазе быстрого экономического развития или переходнойэкономики, а также имеющих ультрамногопартийную систему, возможно изменениепреобладающего тренда в зависимости от конкретных обстоятельств.
В то же время и вразвитых государствах ситуация с политическим управлением не остаѐтся неизменной.Так, в Канаде набирает популярность так называемое «метауправление» (metagovernance),предполагающеевыработкурешенийврамкахнекихсетей,состоящихизгосударственных и частных субъектов, большинство из которых не избиралось народом и,соответственно, не несѐт прямой ответственности перед населением ни на федеральном,ни на региональном, ни на местном уровнях86. Таким образом, мы можем прийти к выводу,чтовокругсистемымногоуровневогополитическогоуправленияпроисходитформирование окружения, активно вмешивающегося в управленческие процессы, темсамым, однако, укрепляя институциональную целостность между самими уровнямигосударственной власти.Исходя из рассмотренных выше аспектов, возникает два значимых вопроса: какимобразом центральное правительство может сохранять существенную степень контроля надрегиональными и местными администрациями, и как система государственной власти вцелом может осуществлять надзор над деятельностью складывающегося вокруг неѐокружения.
Ответ на первый вопрос хорошо иллюстрирует ситуация с МУУ в России. Какотмечает И.В.Лексин, усиление влияния федерального правительства на местноесамоуправление в нашей стране происходит благодаря использованию следующих86Doberstein C., ‗Metagovernance‘ of urban governance networks in Canada: in pursuit of legitimacy andaccountability / Paper prepared for the 2012 Canadian Political Science Association. URL://http://http://www.cpsaacsp.ca/papers-2012/Doberstein.pdf (дата обращения: 18.07.2013).58основных инструментов87:1. установление порядка формирования органов местного самоуправления всоответствии с законами, принятыми на федеральном уровне (другими словами,невыгодная центральным властям практика управления на местном уровне можетбыть изменена по инициативе и в рамках государственных органов власти)2.
проникновение партийной системы на местный уровень (большая частькандидатов в местные депутатские советы имеет принадлежность к политическимпартиям, представленным в Государственной Думе и в законодательныхсобраниях субъектов федерации, что ограничивает их действия партийнойдисциплиной)3. определение полномочий местных властей в области фискальной политикицентральным правительством4.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
