Диссертация (1147076), страница 19
Текст из файла (страница 19)
Его наличие вноситсущественныекоррективывовсюуправленческуюстратегию,используемуюправительственными институтами. Ярким примером в этом отношении является Россия,характеризующаяся крайней неоднородностью региональной структуры: мы частослышим о существовании в нашей стране так называемых регионов-доноров идотационных регионов. Конечно, масштаб территории Российской Федерации –уникальное явление на мировой политической карте, но, как ни странно, с подобнойпроблемой сталкиваются и гораздо меньшие образования.
Ещѐ более удивительнымявляется тот факт, что к ним относятся не только развивающиеся государства Восточной99Paulais T., Local governments and the financial crisis: an analysis. The Cities Alliance, Washington D.C., 2009.66Европы, Азии, Латинской Америки и Азии, но и многие развитые страны. Здесь мы имеемввиду не такие классические случаи, как Бельгия, где Фландрия и Волония частопользуются разными управленческими механизмами, или Италия, традиционно имеющаяпротиворечия между южными и северными регионами, а государства, которые, на первыйвзгляд, кажутся вполне однородными структурами. В качестве примера можно взятьуспешную Германию, в которой в 90-е годы после объединения ФРГ и ГДР уровеньразвития некоторых приграничных территорий был ниже, чем в Португалии 100.
Исходя изэтого, немецкое правительство стремилось к выравниванию среднего уровня жизни,оказывая помощь проблемным регионам в виде дотаций. Соответственно, происходилоизменение соотношения расходов и доходов региональных и местных администраций, чтоне могло не привести к падению эффективности политического управления по причинам,о которых мы уже говорили ранее. Если осуществляется финансирование более низкихуправленческих уровней, естественным желанием центральных властей являетсяповышение уровня контроля над их деятельностью, в том числе перераспределениефискальных полномочий и т.д.
Однако здесь возникает дилемма: возможна реализацияразличных вариантов выстраивания отношений между центральными и региональнымиорганамивластив одном государстве.Там, где подобное положение вещейсформировалось исторически, вопросов не возникает (вспомним хотя бы наличиерегионов с особым статусом в Италии), но в других странах складывается неоднозначнаяситуация. Поэтому большинство правительств пытаются устранить социальные вызовыдифференциации регионального развития путѐм увеличения собственных фискальных иконтрольных полномочий в региональных и муниципальных управленческих процессах сцелью создания тех или иных механизмов «социальной справедливости» (другимисловами, перераспределения финансовых потоков).Теперь перейдѐм к выводам данной части нашей работы.
В условиях смешенияуправленческих подходов, в результате которого федералистские тенденции начинаютразвиваться в унитарных государствах, а в федерациях процессы централизации, во всехстранах формируется управленческая система, которая может быть охарактеризована какмногоуровневое управление. Еѐ смысл заключается в существовании совокупностиуровнейвласти(обычноэтоцентральный/национальный,региональныйиместный/муниципальный уровни) между которыми распределяются полномочия в сфереполитического управления.
Основной характеристикой системы МУУ является степень еѐцентрализациии,соответственно,вертикальнойинтегрированностипроцесса100Piattoni S., Multi-level governance in the EU. Does it work? / Working Paper of ―Globalization and Politics‖Conference. MIT. May 8 and 9, 2009. URL://http://http://www.princeton.edu/~smeunier/Piattoni (датаобращения: 28.02.2013).67координации деятельности органов управления, относящихся к разным уровням. Приэтом,формированиевзаимодействияконкретнойтехнологическойконфигурациимежуровневогоиспытывает влияние большого количества факторов политического,экономического и социального характера, в результате характер отношений междууправленческими уровнями может значительно отличаться даже в пределах одногогосударства(происходитсмешениетехнологийбюрократическойорганизации,менеджериальных подходов и «нового метода управления governance», что согласуется спринципами последнего).
В разных государствах уровень еѐ стабильности неодинаков: встранах с определѐнным уровнем развития существуют законодательно закреплѐнныестандарты, которые не зависят от конкретной политико-экономической конъюнктуры,поэтому в них активно развивается неформальное сетевое окружение официальнойструктуры управления, в то время как развивающимся государствам, а такжегосударствамсультрамногопартийнойсистемойсвойственназависимостьотскладывающихся обстоятельств и частая смена преобладающих тенденций в организацииполитического управления.
То же самое касается и различий по типу политическогорежима, что мы подробно рассматривали в предыдущей главе. Стоит, однако, отметить,что в любом случае центральное правительство имеет ряд действенных рычагов усилениясвоего влияния на региональные и местные территориальные единицы.Так или иначе, конфигурация распределения властных полномочий междууровнями управления должна вырабатываться с учѐтом исследования еѐ устойчивости кпотрясениям, вызываемым системными кризисами, так как последние являютсянеизбежной стадией финансово-экономического развития.
Основными проблемами, скоторыми сталкиваются региональные и местные администрации в периоды кризисов –это, как нетрудно догадаться, снижение доходов и одновременное увеличение расходов,что приводит к такому явлению, как «финансовые ножницы», а также снижениевозможности привлекать инвестиции и заѐмные средства.
Ещѐ больше усложняетситуацию то, что с этими же трудностями сталкиваются и центральные правительства,поэтому возникает необходимость координации действий управленческих уровней, ведь вслучае еѐ отсутствия налоговая и социальная политика региональных и местныхобразованийможетбытьорганизованатакимобразом,которыйпротиворечитгосударственной стратегии выхода из кризиса. Подобная координация может бытьорганизована двумя основными способами: с помощью создания специального института,ответственного за данное направление, или усиления централизации.
Однако во второмслучае есть риск столкновения с такими проблемами, как дисбаланс возможностей,используемых для борьбы с негативными последствиями кризисов (иначе говоря,68подавляющая часть мер, осуществляемых для их преодоления, будет направлена наулучшение состояния центрального уровня власти), и недостаточная ответственностьрегиональных и муниципальных властей при реализации бюджетных средств. Именнопоэтому степень централизации управленческих процессов должна определяться исходяиз анализа таких показателей, как структура расходов и доходов уровней власти,существование у них права и возможностей создавать инвестиционные программы икредитные обязательства.Несмотря на то, что последний глобальный экономический кризис проявил тотфакт, что разные государства используют совершенно различные подходы к организациираспределения властных полномочий между управленческими уровнями, в целомнаиболее устойчивой к кризисным потрясениям (и, соответственно, обеспечивающейстабильныйуровеньуправленческих«способностей»государства)являетсяконфигурация, в рамках которой местный уровень власти участвует в финансированиитаких сфер, как образование, здравоохранение, а также отвечает за текущиеинфраструктурные процессы (уборка мусора, содержание благоустройства и т.д.
заисключением строительства масштабных объектов), но при этом не вовлекается всоциальные программы (пособия по безработице, пенсии), которые являются сферойответственности региональных и центральных органов управления. Что касаетсяформирования бюджетов, то в условиях кризисов наиболее эффективным представляетсявариант,когдаместныедоходыформируютсявосновномизналоговсимущества/недвижимости и личного подоходного налога, которые меньше всего зависятот экономической конъюнктуры, в то время как корпоративные налоги (имеющиесвойство значительно сокращаться в неблагоприятных условиях) исключаются из ихструктуры, оставаясь в компетенции центральных и региональных властей.
Связано это стем, что региональные администрации имеют больше возможностей (по сравнению смуниципальными) для корректировки бюджетных процессов: например, осуществлениепроектовв сфере строительства, транспортных коммуникаций, международныхконтактов может быть относительно безболезненно остановлено до окончания кризисногопериода. При этом данный подход требует определѐнной политической воли отцентрального правительства, ведь подобное распределение полномочий вряд ли будетподдержано региональными правительствами, которые, на наш взгляд, имеют наименьшеезначение с точки зрения обеспечения приемлемого протекания финансовых кризисов илидаже простых экономических спадов в рамках конкретного государства, кроме того,нельзя не отметить, что право делать иностранные заимствования должно бытьисключительной прерогативой центрального правительства, остальные уровни власти69могут иметь долговые обязательства на внутреннем финансовом рынке (лучше всего,когда создается специальный орган, занимающийся их кредитованием; в случае, если всѐже используются инструменты иностранного кредитования, муниципалитеты и регионыдолжны обеспечивать соответствующие заимствования государственными гарантиями), аих размер должен быть регламентирован в процентном соотношении к доходным статьямбюджета.
Последнее справедливо также и для инвестиционных программ региональных иместных властей.2.2. Инновационное использование экономических методовсоциально-политической стабилизацииВ этой части нашей работы мы коснѐмся той сферы политического управления,котораяявляетсясистемообразующейдлягосударствакакинституциональногообразования, формируя его социально-экономические «способности».
Конечно, речь идѐто сфере бюджетных процессов, которые делятся на три большие группы: выбормеханизмов и источников формирования бюджета, администрирование его наполнения ирасходование бюджетных средств. Каждая из них является исключительно важной, чтонаходит отражение как в научных исследованиях, так и в парламентских дискуссиях. Мыже считаем необходимым остановиться на аспекте, которому уделяется намного меньшевнимания, а именно на возможности инновационного использования активов государства,которые традиционно рассматриваются исключительно в качестве источников доходнойчасти бюджета, в периоды системных экономических кризисов. Другими словами, цельнашего анализа – выяснить, каким образом в периоды финансово-экономическихпотрясенийтрансформируетсяпредназначениеэтихактивов,имогутлионииспользоваться для решения социально-политических, а не коммерческих задач, если тоготребует конкретный момент времени.Несмотря на то, что глобальный кризис, разразившийся в конце первой декадынового столетия, укрепил в общественном сознании представление о том, что объѐмдоходов государственного бюджета обратно пропорционален силе кризисных тенденций,приведѐм некоторые факты.
Так, доходы федерального бюджета Российской Федерации в2008 году составили чуть больше половины уровня 2012 года (6,6 трлн. рублей против 11,8трлн.)101. Конечно, негативную роль сыграла экспортная ориентированность российской101См. Федеральный Закон N 371-ФЗ от 30.11.2011 «О государственном бюджете на 2012 год и на плановйпериод 2013 и 2014 годов». URL://http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/12/371FZ(budjet%202012-2014).pdf (дата обращения: 15.04.2013); Федеральный Закон «О государственномбюджете на 2008 год и на плановй период 2009 и 2010 годов».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
