Диссертация (1147076), страница 15
Текст из файла (страница 15)
Ответ навопрос почему мы попытаемся найти, непосредственно рассматривая взаимодействиемежду уровнями в структуре МУУ. При этом мы останемся в рамках традиционногоисследовательского поля, основывающегося на территориальном аспекте, и не будемрассматривать достаточно популярные в последнее время идеи (которые находятотражение и в официальных документах), вроде выделения в качестве управленческихуровнейполитическогокабинетаикарьерныхчиновников/бюрократическихорганизаций75 (тем более что данная практика оказалось неэффективной в контекстеначавшегося в 2007 году финансово-экономического кризиса, который указал нанеобходимость синтеза политического и технологического управления).Классической можно считать трехуровневую конфигурацию, в рамках которой втой или иной форме функционирует центральное правительство, а также региональные иместные органы управления (при этом последние также могут делиться на те или иныеподуровни в зависимости от территориального охвата и численности населения).
Даннаямодель появилась раньше остальных, что объясняется зарождением технологии74Hooghe L., Marks G., Unraveling The Central State, But How // The American Political Science Review. Vol. 97.No. 2. May, 2003, p. 235-236.75Rethinking public administration: an overview. ST/TCD/SER.E/27. Division for Public Economics and PublicAdministration (UN Department of Economic and Social Affairs).URL://http://http://www.unpan.org/Portals/0/60yrhistory/documents/Publications/Rethinking%20public%20administration.pdf (дата обращения: 27.07.2013).52многоуровневого управления в рамках образований федералистского типа, а такжедоминированием концепций бюрократической организации политического управления.Академическим примером в этом смысле является Австралия, где существует чѐткоераспределение полномочий между уровнями власти: федеральное правительство отвечаетза внешнюю политику, социальную безопасность, промышленное развитие, торговлю,оборону, вопросы валютного контроля и миграции, правительства штатов и территорийконтролируютобластиправосудия,здравоохранения,образования,транспортногообеспечения, дорожного строительства и потребительских отношений, функции местныхинститутов власти заключаются, в первую очередь, в поддержании инфраструктуры,решении земельных вопросов и повседневной организации жизни граждан 76 (при этомкаждый уровень определяет возможные механизмы привлечения коммерческих структур иобщественных институтов для реализации тех или иных функций).
Выделим и тот факт,чтостроениеструктурыуправленческихоргановодинаково(занекоторымиисключениями) на всех трѐх уровнях. Схожим образом устроены системы распределенияобязанностей между властными уровнями и во многих других федеративных государствах(хотя обычно они характеризуются большей гибкостью), в том числе США, Канаде и т.д.Иной подход применяется в Италии, где в соответствии с основными законамисуществует четырѐхуровневая система управления, включающая национальный уровень иуровни регионов (пять из которых обладают особым статусом, наделяющим их большимиполномочиями по сравнению с остальными), провинций и муниципалитетов77.
Технологиивзаимодействия между ними имеют достаточно сложный характер. Так, регионы имеютправо передавать свои управленческие полномочия провинциям, при этом в каждой изпоследних есть префект, являющийся представителем центрального правительства,основная задача которого – непосредственно следить за законностью деятельности властейпровинций. В то же время национальное правительство не только контролирует решения идействия институтов более низких уровней, но также осуществляет их финансирование:25% бюджетных средств провинции получают от центрального правительства и только18% от региональных, а собственные доходы муниципалитетов составляют в среднем14,5% от их расходов (остальная часть – трансферты со стороны провинций, то естьмуниципальные органы также финансируются центральным правительством, пусть иопосредованно)78.
Таким образом, мы можем сделать вывод, что итальянский вариантМУУ отличается высокой степенью централизации, несмотря на либеральные настроения76Three levels of government. Australian Electoral Commission. January 2011.URL://http://http://www.aec.gov.au/About_AEC/Publications/Fact_Sheets/files/3-levels.pdf (дата обращения:27.07.2013).77Managing across levels of government: Italy/ Report of the OECD. Paris. 1997.78Ibid.5380-90-х годов, царившие в Европе и приведшие к инициализации процессовдецентрализации во многих европейских государствах. Ещѐ одной особенностью системыМУУ в Италии является достаточно специфическая роль регионального уровня власти,который обычно рассматривается как второй по значимости и объѐму полномочий.
Однаков данном случае регионы представляют собой лишь некое транзитное звено междуцентральным правительством и провинциями, которые заменяют собой региональныйуровень в привычном понимании. Тем не менее, не стоит забывать, что в республикесуществует пять регионов с особым статусом, обретение которого обуславливалосьисторическими причинами; кроме того, именно в региональном ведении находятся такиеналоговые инструменты, как налог на транспорт, электричество и газ, то естьрегиональное управление представляет собой своего рода противовес «альянсу»национально-провинциального управления в Италии.Интересная ситуация с управленческими уровнями сложилась в современнойРоссии.
Статья 11 Конституции указывает, что в стране функционируют два уровнягосударственного управления – федеральный и субъектов федерации, а Статья 12провозглашает самостоятельность местного самоуправления, так как «органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти»79. Другимисловами, в России должен был сформироваться баланс между государственным иобщественным управлением в результате выстраивания государственной управленческойвертикали с одной стороны и создания населением «внесистемных» институтовуправления с другой.
Однако в результате политической практики 1990-х годов, связаннойс перманентной борьбой за сохранение территориальной целостности и необходимостьюнедопущения сепаратистских движений, мы получили противоположный тренд развития:на рубеже XX-XXI веков начинается процесс огосударствления органов местногосамоуправления80.Какимобразомосуществляютсяданныепреобразования,мырассмотрим в дальнейшем в процессе изучения вопроса технологий контроля,реализуемого центральным правительством над органами управления остальных уровней,отметим лишь, что, на самом деле, в нашей стране функционирует трѐхуровневая системаполитического управления вне зависимости от юридически закреплѐнных принципов.Нельзя сказать, что подобное положение вещей полностью противоречит национальномузаконодательству, поскольку статья 132 Конституции Российской Федерации позволяетнаделятьорганыместногосамоуправления«отдельнымигосударственными79Конституция Российской Федерации, Ст.
11,12. 1993.Лексин И.В., Трансформация конституционной концепции: от местного самоуправления кгосударственному управлению на местном уровне // Государственное управление. Электронный вестник.Выпуск № 29, Декабрь 2011. URL://http://http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/2011/29/Leksin.pdf (датаобращения: 18.07.2013).8054полномочиями» с условием надзора над ними со стороны центрального правительства81.Тем не менее, использование этой возможности привело к значительному ограничениюправ местного самоуправления и их передаче на более высокие уровни, то есть произошлатак называемая рецентрализация российской управленческой системы после резкойлиберализации в начале 90-х годов. Не последнюю роль в этом сыграл и экономическийкризис 1998 года, ставший для России системным.Теперь вернѐмся к вопросу о том, могут ли в одном государстве одновременноиспользоваться технологии управления, основанные на идентичности и концепциипостоянных переговоров.
Исходя из результатов рассмотрения систем МУУ, действующихв таких странах, как Австралийский Союз, Италия и Россия, ответ должен бытьутвердительным, сетевые методы управления, к которым относится идея постоянныхпереговоров между участниками управленческих процессов, хоть и приобретают всѐбольшее значение, всѐ же остаются дополнительным инструментом повышенияэффективности сложившихся практик (во многих государствах, как в России, формальныеправовые механизмы их использования, за исключением узкой группы областей,ограничиваются консультационной деятельностью). Тем не менее, в зависимости отконкретных условий отношения между каждыми двумя управленческими уровнями могутбыть организованы образом, не зависящим от методов организации взаимодействия междуостальными парами уровней.
Так, в Италии региональные правительства имеютвозможность занимать позицию оппонента по отношению к национальным институтамуправления, которые, в свою очередь, тем или иным способом инкорпорируют в своюструктуру провинциальные органы власти. Не будем забывать и о том, что управленческаяструктура в пределах одного политического образования может быть неоднородной:например, отношения между региональными и муниципальными правительствамисубъектов Российской Федерации с одной стороны и правительствами Москвы и СанктПетербурга и районными администрациями с другой строятся на заметно отличающихсяпринципах.В целом, мы можем говорить о том, что главным критерием выделения тех илииных технологий распределения управленческих полномочий между уровнями являетсястепень централизации и координации взаимодействия между ними. Проблема здесьзаключается в необходимости сочетания потребностей различных групп населения 82, однииз которых могут стремиться к формированию единого строго регламентированногоправового пространства (к таким общностям можно отнести национальное или81Конститутция Российской Федерации, Ст.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
