Диссертация (1147076), страница 17
Текст из файла (страница 17)
финансированиезначительнойчастипрограммисполнительнойвластимуниципальных образований производится из федерального бюджета илибюджета субъекта федерации5. назначение глав администраций муниципальных образований производитсяглавами субъектов федерации (что при существующем уровне контроля надсубъектами со стороны федеральной власти означает еѐ прямой контроль надданными процессами).Касаясь второго вопроса, кратко отметим основные возможности, используемыегосударственной системой политического управления как единого целого для контролянад формирующимися гетерогенными сетями, в рамках которых происходят переговоры сцелью выработки политических решений. На примере Канады можно говорить о том, чтоосновнымивариантамивэтомконтекстеявляютсяследующие:«внедрение»представителей государственных институтов в ряды «членов» данных сетей (чиновникифедерального уровня обычно становятся членами экономических сетей, регионального иместного социальных), придание сетям статуса «советников» правительства, выполнениерешений, принятых в сетях, органами государственной власти88.
Конечно, теоретическитакже возможна некоторая легализация статуса данного управленческого окружения и еговзаимоотношений с государственными институтами путѐм заключения тех или иных87Лексин И.В., Трансформация конституционной концепции: от местного самоуправления кгосударственному управлению на местном уровне // Государственное управление.
Электронный вестник.Выпуск № 29, Декабрь 2011. URL://http:// http://e-journal.spa.msu.ru/images/File/2011/29/Leksin.pdf (датаобращения: 27.07.2013).88Doberstein C., ‗Metagovernance‘ of urban governance networks in Canada: in pursuit of legitimacy andaccountability. Paper prepared for the 2012 Canadian Political Science Association. URL://http://http://www.cpsaacsp.ca/papers-2012/Doberstein.pdf (дата обращения: 27.07.2013).59соглашений, однако, в силу понятных причин, этот механизм используется достаточноредко.В любом случае, вопрос технологического распределения полномочий междувластнымиуровнямиимеханизмовсохраненияструктурыгосударствакакинституционального образования (то есть некой управленческой вертикали) долженрешаться с учѐтом анализа их устойчивости к проблемам, возникающим не просто вусловияхэкономических спадов, но также в периоды финансово-экономическихкризисов.
Связано это, как мы уже отмечали, с системностью организации социальныхотношений и взаимодействия между хозяйствующими субъектами. Другими словами,кризисы неизбежны, и они должны являться одним из факторов, влияющих на выбор тойили иной комбинации технологий МУУ в конкретном государстве.
С какими жеосновными трудностями сталкиваются региональные и местные правительства во времяэкономических кризисов? Основными из них представляются следующие89:1. снижение доходов (как собственных, так и дотаций со стороны центральныхвластей)2. рост расходов (в связи с повышением уровня безработицы и увеличениемколичества социальных проблем)3. снижение возможности получать заемные средства/рост стоимости денег4. сокращение объѐмов иностранных инвестиций.Сочетание первой и второй тенденций приводит к созданию явления, которое может бытьохарактеризовано как «финансовые ножницы»: сокращение доходной и увеличениерасходной части бюджета – основа для возрастания долговых обязательств данногоуровня власти до объѐмов, которые создают существенные риски для дальнейшегоразвития, в том числе в периоды относительно стабильной макроэкономической ситуации(особенно это проявляется в государствах, где расходы на осуществление управлениядецентрализованы, в то время как доходы аккумулируются в рамках вертикальноинтегрированной системы).
А учитывая увеличение стоимости заемных денег, даннаявозможность выглядит вполне реальной. Что касается снижения притока иностранногокапитала, то это скорее конъюнктурное, а не системное явление, поэтому мы не будемподробно на нѐм останавливаться.Отметим, что положение дел ещѐ больше усугубляется потому, что перечисленныевыше проблемы свойственны не только региональному и местному, но и национальномууровнювласти.Поэтому появляетсянеобходимостькоординацииихдействий(координирующая роль государственных структур национального уровня не отрицается89Paulais T., Local governments and the financial crisis: an analysis. The Cities Allience.
Washington D.C. 2009.60ни одним из существующих подходов к организации политического управления) 90, ведь вслучае возникновения кризисов региональные и местные органы управления могуторганизовывать собственную налоговую и социальную политику таким образом, которыйподрывает стратегию центрального правительства по преодолению сложившихсяобстоятельств (очевидно, что в этих случаях речь идѐт о попытках увеличения ставокналогообложения и уменьшения/ликвидации тех или иных социальных расходов).Подобная координация может быть организована по образцу Дании или Голландии, гдесозданы специальные институты, ответственные за решение данной задачи. Другой метод,достаточнонеожиданнонапрашивающийсявкачествеосновного,-усилениецентрализации в распределении полномочий между уровнями власти. Однако в результатеизбыточной реализации этого сценария могут возникнуть некоторые другие сложности,первой из которых является дисбаланс возможностей, используемых для борьбы снегативными последствиями кризисов.
Все меры, предпринимаемые для их минимизациии преодоления, будут направлены на улучшение состояния центрального уровня власти иего программ, в то время как региональные и местные институты управления окажутся бездейственных инструментов реагирования на финансовые потрясения. Второй сложностьювновь может стать так называя проблема «недостаточной ответственности»91 (которая, какмы помним, свойственна концепциям иерархического/бюрократического построенияуправленческих процессов): в этих случаях региональные или местные администрации всоответствииснациональнымзаконодательствомобладаютопределѐннымиполномочиями в сфере оперативного управления, но финансирование их деятельностиосуществляется за счѐт трансфертов центрального правительства, поэтому эффективностьреализации тех или иных программ и решений не является для них приоритетом посравнению с собственными интересами, что, в свою очередь, означает снижение уровнякачества политического управления.Исходя из этого, перед нами появляются две серьѐзные задачи: понять, какойдолжна быть структура расходов региональных и местных органов власти, и как должныформироватьсяихбюджетыдляобеспечениямаксимальноэффективногофункционирования во время системных экономических кризисов.
Рассматривая первую изних, мы можем увидеть, что даже в таком относительно однородном региональном90Blöchliger H., Vammalle C., Sub-central Governments and the Economic Crisis: Impact and Policy Responses /OECD Economics Department Working Papers (RePEc:oec: ecoaaa:752-en). 18 Feb 2010.URL://http://http://www.oecd.org (дата обращения: 27.07.2013).91Bellati G.A., Fiscal Federalism in Times of Financial Crisis: The role of Regional Governments: participation andresponsibility.
Unioncamere del Veneto Working Paper. Vienna. 4 June 2012.URL://http://http://www.osservatoriofederalismo.eu/febe/eventi/file/29/Fiscal%20Federalism%20in%20Times%20of%20Financial%20crisis.pdf (дата обращения: 27.07.2013).61образовании (по сравнению с другими), как Европейский Союз, используются совершенноразличные технологические подходы. Так, расходы местных администраций, включаярасходы муниципалитетов, в скандинавских странах составляют 40-60% от всехгосударственных трат, в то время как в Греции, Ирландии, Португалии, Турции и наКипре они не достигают и 10%92.
Тем не менее, пропорциональное отношение расходовместных властей по отношению к расходам государства в целом не является структурнымпоказателем, так как его значение объясняется достаточно просто, а именнонепосредственным уровнем развития избирательной системы на муниципальном уровне иоднородностью или неоднородностью регионального устройства. Заметим, однако,любопытную деталь: вторая из указанных групп стран во время последнего глобальногофинансово-экономического кризиса пострадала заметно серьѐзнее, чем первая.Более комплексным показателем, на наш взгляд, является ориентированностьрасходов местного уровня власти. Всего можно выделить три основные сферы, в которыхмуниципалитеты реализуют финансовые средства:1. инфраструктура (строительство и поддержание дорог, уборка улиц и дворов, вывозмусора)2. социальная сфера (участие в пенсионных программах, выплата пособий побезработице, организация приютов и т.д.)3.
образование/здравоохранение.Существует точка зрения, что если местные органы управления отвечают за области,подобные организации образовательного процесса, но при этом не участвуют всоциальном обеспечении, то они имеют стабильную структуру расходов, в том числе вовремя кризисов, так как фактически не зависят от экономической ситуации93. Подобноеположение дел также является вполне приемлемым и для центрального правительства,поскольку в этом случае оно контролирует все социальные риски и может осуществлятьперераспределение финансирования между теми или иными группами населения взависимости от преобладающих тенденций.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
