Диссертация (1147076), страница 14
Текст из файла (страница 14)
В западной традициипринято считать, что ключевой характеристикой подобных учреждений является степеньих независимости от исполнительной власти: чем она выше, тем более качественнойпредставляется их деятельность. Тем не менее, в периоды экономического ростацентральные банки традиционно фокусируют внимание на контроле инфляционныхожиданий и уровня потребительских цен, а не на обеспечении финансовой устойчивости,что совпадает с интересами правящей элиты, так как ускорение инфляции и еѐ проявлениянаиболее болезненно воспринимаются избирателями.
В результате национальныеэкономики становятся всѐ более восприимчивыми к изменениям рыночной конъюнктуры,и в случае еѐ ухудшения может произойти коллапс финансовых взаимоотношений,который, в свою очередь, вполне вероятно, станет основой очередного системногокризиса. И только после этого центральные банки начинают использовать комплексныемеры для преодоления последствий произошедших потрясений. Согласованность позиций47финансовых регуляторов и властей можно объяснить развитием методов «постоянныхпереговоров» и сетевого управления, то есть автономия центральных банков сохраняетсялишь де-юре. При этом изменение традиционной модели их функционирования впредкризисные периоды также, скорее всего, будет сопровождаться сокращением сферыих самостоятельного оперирования, так как невыборные и не несущие ответственностиперед населением институты не могут в одиночку осуществлять многоцелевыеуправленческие функции на государственном уровне.Последним видом политических оснований для развития кризисных тенденцийявляются действия руководителей государства в личном качестве, но их влияние всегдаявляетсядополнительнымфактором,усиливающимвоздействиеструктурных,технологических и институциональных аспектов.48Глава2.Определениеполитическогоэффективностиуправлениявконтекстемеханизмовразвитиякризисных процессов2.1.
Особенности распределения управленческих полномочиймежду уровнями государственной властиКак мы уже выяснили в разделе 1.1., в настоящее время нет чѐткого разделения нанациональные или региональные управленческие модели, более того, границы междуфедерализмом и унитаризмом фактически превращаются в условность, так как процессы,характерные для одного из этих управленческих типов, могут развиваться в государствах,формально придерживающихся противоположного (что вполне сочетается с идеями«нового метода управления governance»). Другим вариантом развития событий являетсяситуация, когда в определѐнной области управления в федеративном государствезарождается явная тенденция к централизации (или децентрализации в унитарном).
Темне менее, очевидно, что ни в одном современном государстве властные полномочия неконцентрируются на одном уровне, наоборот, они распределяются между различнымиинститутами, формируя уровневую структуру управления. В свою очередь, технологиимежуровневого взаимодействия по-разному проявляют себя в условиях экономическихпотрясений, и именно анализ их устойчивости к кризисным явлениям и есть основнаяцель данной части нашего исследования.Технологии, о которых пойдѐт речь далее, могут быть объединены в рамкахконцепции, которая начала формироваться в начале 90-х годов XX века и получиланазвание «многоуровневого управления» (МУУ).
Именно эту модель мы возьмѐм вкачестве методологической основы данного параграфа. Изначально теоретическаяразработка МУУ (сюда же мы включаем такие подходы, как «полицентричное»,«мультизональное»,«многоярусное»управление)началасьвзападныхполитэкономических исследованиях в качестве расширительной характеристики идеифедерализма: в отличие от последнего МУУ предполагает наличие более двух уровнейуправления и основывается на большей степени их автономности в области принятиярешений70. Связана она была с тем, что, к удивлению научного сообщества, в такой странекак ФРГ к этому времени уже сложилась управленческая практика, не соответствовавшая70Stein M., Turkewitsch L., The Concept of Multi-level Governance in Studies of Federalism. Paper Presented at the2008 International Political Science Association (IPSA) International Conference ―International Political Science:New Theoretical and Regional Perspectives‖.
Concordia University, Montréal, Québec, Canada. May 2, 2008.49канонам классического европейского федерализма. Однако, как мы уже отмечали, было бынеправильнорассматриватьмногоуровневоеуправлениекакэлемент,присущийисключительно федеративным государствам. Универсальность идеи многоуровневогоуправления заложена в определении, сформулированном еѐ создателем Г.Марксом(G.Marks): МУУ – система постоянных переговоров между управленцами на различныхуровнях – наднациональном, национальном, региональном и местном – складывающаяся врезультате появления новых властных институтов и перераспределения полномочий попринятию решений, в результате чего формируются всеохватывающие политическиесети71.
Отметим, что многоуровневое управление уже исходя из первичного определенияпредставляет собой синтез идей иерархического и сетевого управления (постоянныепереговоры в рамках вертикальной структуры). И если перераспределение полномочиймежду различными уровнями – тенденция, действительно возникающая в первую очередьв федерациях, поскольку там изначально существовала юридически закреплѐннаяуровневая структура, то появление новых институтов управления – явление, характерноедля унитарных систем, так как они сталкиваются с дилеммой координации действийбольшего количества субъектов политической жизни, реализовывающих отдельныеаспекты властных отношений.В то же время, данный подход имеет ряд недостатков: во-первых, Г.Маркс считалнеобходимым разделять формы политического управления на федералистскую иунитарную, хотя концепция МУУ позволяет выявить более эффективные и актуальные насегодняшний день типы, о чѐм мы скажем несколько позднее (подтверждением этогофакта является дальнейшая эволюция взглядов самого автора).
Во-вторых, представлениенекоторыми авторами МУУ исключительно как системы переговоров выглядит ещѐ однойпопыткой обосновать ультралиберальные теории организации политических процессов,которые получили широкое распространение в к.80-х-н.90-х годов. На самом деле,очевидно, что ни одна политическая общность не может функционировать безтехнологически стандартизированных процедур взаимодействия между уровнями власти,проведение неформальных консультаций между ними по каждому конкретному вопросупросто-напросто парализовало бы работу всей вертикали государственного управления.Тем не менее, эти недоработки были устранены в рамках дальнейшей концептуализациитеоретического наполнения концепции МУУ, которая стала рассматриваться как идея,позволяющая объяснить и формализовать накладывающиеся компетенции различныхакторов на разных уровнях управления в связи с наднациональным и субнациональным71Marks G., Structural Policy and Multilevel Governance in the EC / The State of the European Community, eds.A.Cafruny and G.Rosenthal.
New York: Lynne Rienner. 1993, pp.391-410, p.392, 402.50развитием, более того, некоторые учѐные стали считать МУУ новой формой государства 72.В большинстве работ вся совокупность технологий МУУ разделяется на триосновные группы73:1. относительно автономное управление2. вертикально-интегрированное управление3. промежуточные управленческие типы.Примером распределения первого типа может быть следующая ситуация: главной сферойответственности центрального правительства является оборона и отчасти внешниеотношения, субнациональные (региональные) власти отвечают за высшее образование,местные администрации занимаются вопросами начального образования, полиции,медицинского обеспечения.
Другими словами, местные власти обладают значительнымикомпетенциями в различных областях, при этом финансовые решения и решения опередачи определѐнных функций частным субъектам принимаются исключительно впределах каждой из юрисдикций, которые не пересекаются, то есть центральноеправительство не несѐт ответственности за финансовую деятельность органов управлениярегионального и местного уровней. Примерно такая картина наблюдается в современнойШвейцарии, а также других похожих политических системах. Вторая технологическаягруппа характеризуется вертикальной интеграцией юрисдикций, свободно распоряжатьсясвоим бюджетом может только центральное правительство, оно же формирует бюджетыостальныхуровнейвластиихарактервзаимоотношенийскоммерческимиструктурами/гражданским обществом. Именно исходя из этого принципа во Франциимуниципалитетам запрещены внешние заимствования (без одобрения со стороныцентральныхвластей),авГерманииземлиответственнызадолгиместныхадминистраций.
Также существует значительное количество промежуточных формполитического управления, которые часто характеризуются налоговым дисбалансом, таккак в этих случаях центральные правительства занимаются сбором большей частиналогов, а заметный объѐм расходов ложится на местные власти, которые используютфинансовые трансферты со стороны более высоких уровней. Особенно опасно ситуациявыглядит в тех странах, где муниципалитеты имеют право самостоятельно делатьзаимствования: не неся прямой финансовой ответственности за свои расходы, напротяжении периодов экономической стабильности они могут брать на себя долговыеобязательства, которые в условиях экономического спада оказываются не в состоянии72Stein M., Turkewitsch L., The Concept of Multi-level Governance in Studies of Federalism.
Paper Presented at the2008 International Political Science Association (IPSA) International Conference ―International Political Science:New Theoretical and Regional Perspectives‖. Concordia University, Montréal, Québec, Canada. May 2, 2008.73Blankart C.B., Kleiber A., Subnational government organization and public debt crisis // Economic Affairs.Vol.26. Issue 3. 2006.51обслуживать, тем самым создавая серьѐзные проблемы для государства в целом.Несколько иное разделение предлагает уже упоминавшийся нами Г.Маркссовместно с Л.Хус (L.Hooghe), хотя его смысловая характеристика остаѐтся практическитакой же.
По их мнению, система МУУ может быть организована двумя способами: потехнологии «гнезда» (nested government) или технологии «постоянных переговоров»74. Впервом случае местные власти инкорпорируются в структуру центрального правительства,фактически становясь его подразделениями, в то время как второй вариант предполагаетбольшую гибкость, ограничений на количество органов местного управления несуществует, более того, они могут появляться и исчезать для решения конкретныхпроблем.
При этом стоит особо отметить следующие две идеи:1. управление первого типа основывается на таком понятии, как идентичность(национальная, этническая, религиозная и т.д.), оно же является главнымпрепятствием на пути создания управленческих конфигураций, использующихтехнологию постоянных переговоров2. обе технологии могут одновременно использоваться в рамках одной системыполитического управления.Казалось бы, данные утверждения противоречат друг другу, однако это не так.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
