Диссертация (1145095), страница 30
Текст из файла (страница 30)
Но в то же время, смысл деятельности приказов оставалсяпрежним – не принятие решений, а подготовка их принятия, обеспечениевзаимодействия населения страны с государем (в основном, в видепрошений).В течение XV-XVI вв. произошли заметные изменения в статуседьяков.Этообусловливалосьвнутреннимустройствомбольшинствамосковских приказов, которые можно подразделить на два типа: дьяческаяканцеляриясфункциямидипломатическими,иадминистрирования,боярскаяколлегиясфинансовымисудебнымиилифункциями.Канцелярии нераздельно управлялись тем дьяком, которому они былипоручены великим князем189 и к концу XVI в.
сложилось несколькодьяческих фамилий, представители которых занимали эту должность напротяжении 2-3 поколений. Для достижения этого чина нужно былопрослужить некоторое время в подьячих, но производство подьячего в дьякимогло быть ускорено особыми заслугами подьячего на великокняжескойслужбе. До середины XVII в. в дьяки жаловались лица «из дворянмосковских и из городовых и из подьячих»190.В XVII в. постепенно стали формироваться новые принципыназначения на службу и прохождения служебных ступеней, главным изкоторых являлся принцип продвижения за личные заслуги, таланты испособности.
В 1693 г. очередной царский указ устанавливал, чтопродвижение по службе происходит «за свои службы и за приказные многиеВернер И.И. О времени и причинах образования московских приказов.Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. М.: изд-воМоск. ун-та, 1961. С. 31.189190151работы».Несмотрянато,чтоверхушкааристократиивцеломфункционировала по старым традициям, новые идеи проникали и в эту среду,закрепляясь в головах военно-служилой знати191.Приказыразделялисьнадвекатегории:дворцовыеипогосударственному управлению. Первые более древние, с них, собственно, иначалась вся приказная система.
Возникли они в самом начале XVI в., аокончательно оформились как учреждения с более или менее определеннымсоставом, кругом ведомства и делопроизводством во второй половине XVI в.,в правление Ивана Грозного. Первыми возникли Казенный, Постельничий,Ловчий и Сокольничий приказы, затем сформировался приказ БольшогоДворца,называвшийсятаквотличиеотобластныхдворцов.Непосредственные органы государственного управления возникли в 50-60-хг.г. XVI в. В этот же период произошла специализация дьяков по отдельнымотраслям управления, а также окончательное формирование сословия«приказных людей».
Появление приказов знаменовало собой переносбольшей части дел по текущему государственному управлению из ведениябоярской думы и дворцовых органов в учреждения, долженствующие статьисключительно исполнительными органами192.Постепенно высший слой «государевых слуг» сформировался всамостоятельную сословную корпорацию – дворянство.
После Ивана IVГрозного государственная служба приобретает черты профессиональнойдеятельности – дьяки и писцы становятся непременным атрибутомгосударственной власти и начинают получать жалование от государства.Иван Грозный создал первое специальное учреждение для контроля зачиновниками – Разряд, который в середине его царствования вел «личныедела» 22-23 тысяч человек, основная масса которых относилась к военнойслужбе.191192Там же. С. 124.Леонтьев А.К.
Образование приказной системы управления в Русском государстве … С. 197.152Сложившееся в XVI в. приказное управление состояло из двухуровней: центральное управление и управление на местах. Центральноеуправление выражалось в системе приказов, специализировавшихся наотдельных функциях управления, например, финансах или внешнейполитике. В свою очередь управление территориями было разделено междуцентральными органами, ведавшими преимущественно финансовыми деламиотдельных территорий (Четями или Четвертями) и представителями наместах (наместниками или воеводами), осуществлявшими сбор средств иимевшими судебные полномочия.Законодательное закрепление, а вместе с ним и черты социальнойгруппы с имманентно присущими ей свойствами, государственная службаполучает во время правления Петра I с принятием «Табели о рангах всехчинов воинских, статских и придворных» 24 января 1722 г.
Этотзаконодательный акт закрепил принцип формирования государственнойслужбы по профессиональному критерию. Таким образом, введение «Табелиорангах…»легитимировалогосударственнуюслужбукакпрофессиональную деятельность, сохранив при этом ее сущность какинститута, призванного не проводить государственное управление, апомогать государю в осуществлении им функций государства.Согласноэтомузаконодательномуакту,формировавшемусядворянству предписывалась пожизненная государственная служба, в немподробно расписывались условия и порядок прохождения этой службы.«Табель о рангах …» действовал практически до 1917 г., хотя со временем внего были внесены изменения, значительно расширившие социальную базучиновничества.
К государственной службе не допускались купцы и их дети,личные почетные граждане и их дети, а также лица «бывших податныхсословий» (согласно «Устава о службе по определению от правительства»1896 г.), женщины с представители некоторых национальностей, в частности,евреи.
Чиновниками могли быть только лица, прошедшие специальнуюподготовку в отечественных учебных заведениях (к ним относился,153например,знаменитыйЦарскосельскийЛицей).Основнымпутемпродвижения являлась выслуга лет, досрочный перевод был исключением изправила, требовавшим личного решения императора. С целью ограничитькоррупцию и родственность, было введено еще одно ограничение: не моглизанимать должности в ведомстве родственники и даже однофамильцыначальника.Реформа государственного управления, проведенная Петром I, внесласразу несколько существеннейших изменений в статус государственногослужащего193. Необходимо было решить сразу несколько проблем194 (многиеиз которых остались актуальными и до сих пор):1.
Ограничить власть наместников и поставить их под контрольгосударственных органов.2. Обеспечить соблюдение законодательства, которое в этот период изобычно-прецедентногоприобрелохарактерромано-германский:т.е.законодатели не закрепляли уже существовавшие ранее обычаи, адействовали«сопережением»,регламентируятеобластижизни,регулирование которых необходимо по государственным соображениям.3. Урегулировать финансово-фискальную сторону жизнедеятельностигосударства.4. Исключить взяточничество и кумовство в среде государственныхслужащих.В чем же отличие государственной службы эпохи Петра отсуществовавшей до него?Хотя некоторый историки отнимают у Петра право на приоритет в данной области и отмечают,что он не только не внес ничего нового в систему государственного управления, но и разрушилсуществовавшую до него стройную и четкую систему.194Характеристики, которые давали приказной системе не отличались благожелательностью. Так,путешественник Г.
Штаден в книге «О Москве Ивана Грозного» писал: «Это была безобразная,необычайно громоздкая и весьма малопроизводительная административная машина, пользованиекоторой было возможно лишь при вялом, тягучем темпе московского общества и государственнойжизни. Дьяки, подьячие, чиновники и все приказчики были связаны и сплетены один с другим какзвенья одной цепи» (Штаден Г. О Москве Ивана Грозного. М., 1925. С. 78-85)193154Во-первых, Петр кардинально изменил систему территориальногоуправления. Он осуществил территориальную реформу, что потребовалополного пересмотра системы государственного управления на местах. Странаподразделяласьнагубернии,управлениекоторымиосуществлялосьгубернаторами, назначаемыми императором и получавшими установленнуютвердую оплату за службу.
Таким образом устранялась система местничестваи кормления, управленцы на местах получали равные с другимичиновниками права и обязанности.Во-вторых, введением «Табели о рангах…» Петр I урегулировалвнутрислужебные отношения в государственных органах, поставив критерийусердности «в служении Отечеству» заведомо выше, чем «порода», знатностьрода. Тем самым изменился статус чиновника: высшее боярство в силуобязательности государственной службы было вынуждено мириться сприравниванием их к чиновному люду, а разночинцы получили возможностьвыбраться в высшие слои общества.
Этим в большой мере объясняется тотфакт, что высшие сословия в основном занимались военной службой, агражданская служба стала прерогативой среднего класса.В-третьих, произошли изменения и в самой системе государственногоуправления – в 1719-1720 годах были учреждены коллегии, созданные пошведскому образцу и носившие иностранные наименования. По замыслутворца реформы, сохранившемуся в документах, коллегии в соответствии сосвоим названием должны были быть органом коллегиального принятиярешений – в этом заключалось кардинальное отличие их от приказов.Детальная регламентация деятельности и делопроизводства государственныхорганов вплоть до мельчайших подробностей должна была предотвратитькоррупцию и затягивание принятия решений.Таким образом, реформа, задуманная Петром I, должна была заменитьсам управленческий принцип единоначалия принципом коллегиальности, атакже ввести в государственное управление принципы профессионализма ипродвижения по личным заслугам, а не по знатности.
Однако, по верному155замечанию В. Огородникова, «коллегии состояли не только из письменныхили печатных регламентов, но и из людей, обязанных следовать ихуказаниям, по которым и направлять свою служебную деятельность»195.Несмотря на кадровую политику Петра, старавшегося привлечь как можнобольше иностранцев на государственную службу, большинство коллежскихчинов, особенно низших, вышло из прежних приказов и канцелярий, принесяс собой привычные методы и навыки работы, так же, как и внутрислужебныеотношения,подразумевавшиестрогуюиерархиюичинопочитание,сохранившиеся со времен местничества. Принцип коллегиальности решенийбыл невозможен еще и потому, что на места президентов коллегийимператор назначил таких людей, которые своим значением и положением вобществе и государстве подавляли самостоятельность своих «товарищей».Разложению новой системы государственного управления способствовало ито, что, несмотря на губернскую реформу некоторые губернии, в частностиСибирская, сохранили прежние органы управления196, воеводства.Тем не менее, именно реформы Петра I профессионализировали илегитимировали государственную службу, положив тем самым конец этапуинституционализациигосударственнойслужбы.Вэтотпериодсформировались такие нормы, как профессионализм, элитарность, кастовостьгосударственнойфункционированияслужбы,–окончательнооказаниепомощизакрепиласьгосударювцельееобеспеченииосуществления государственного управления.
Также, несмотря на все усилияПетра, неизменным остался принцип единоначалия и строгой иерархии прирешении вопросов государственного управления, сохранилось и упрочилосьчинопочитание, возведенное практически в ценность – наследие системыместничества.Огородников О. Из истории вопроса о центральных учреждениях в России при Петре Великом(приказы, канцелярии, коллегии). Казань, 1917.196Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого.Новосибирск: изд. центр «Автор», 1996.195156Таким образом, в ходе первой административной реформы в Россиипроизошло окончательное оформление и закрепление традиционной моделигосударственной службы, а также закрепление принципа организациитрансформации этого института «сверху», по инициативе основного субъектауправления – государя.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
