Диссертация (1145095), страница 29
Текст из файла (страница 29)
Вебера, она характеризует управленческуюинституциональнуюрациональныхсредуКитаякомпонентов».как«гибридПервыепатримониальныхобеспечиваютисохранениетрадиционной номенклатурной системы, а вторые представлены новымиформальнымиинститутами, такими как: механизмы результативногоуправления, децентрализация полномочий и передача части государственныхфункций частным структурам, экономия бюджетных средств, программноцелевое управление, бюджетирование, а также расширение общественногоучастия.
При этом с учетом того, что основной целью государственногоуправления в Китае является сохранение политической стабильности, тотакиеэлементыНГМкакгражданскийконтрольикреативнаяорганизационная структура не получили поддержки и распространения.Итак, в Китайской народной республике государственная службаинституционализировалась как профессиональное сообщество, призванноеобеспечивать администрирование в системе государственного управления.Она никогда не являлась самостоятельным субъектом управления, напротив,ее статус всегда определялся как обслуживающий. Идеологической основойBaogang Guo. New Trends in China’s Administrative Reform // China Currents. A Journal of theChinaResearchCenter.2014.Volume13,Number2.URL:http://www.chinacenter.net/2014/china_currents/13-2/new-trends-in-chinas-administrative-reform/ (датаобращения: 22.02.2015)184Сивинцева О.В.
Новый государственный менеджмент в институциональной средесовременного Китая: автореф. дис. … канд. полит. наук: 23.00.02. Нижний Новгород, 2015. С. 14183146государственного управления являлась конфуцианская философия, основныепринципы которой – патриархальность, почтительность и иерархия – сталипринципами китайской бюрократии. Система государственной службыстроилась по образу семьи, образование было обязательным критериемдоступа к властным полномочиям, но предусматривало не получениепрактических навыков, а интериоризацию конфуцианской философии.Получение материального вознаграждения было связано не с обязанностьюисполнять государственные функции, а с правом на признание и уважение всвязи с их исполнением.
Соответственно, получение государственнойдолжности рассматривалось одновременно как обязанность и почетныйстатус.После революции и свержения монархии принципы функционированиягосударственной службы остались неизменными, только место сакральногогосударя заняла партия. Административные реформы, которые проводилисьв период 1982-2008 г., были призваны приблизить китайскую бюрократию кзападноевропейскому рациональному образцу посредством внедрения новыхметодов организации государственной службы, ее менеджеризации. Однако впоследние годы отмечается отказ от копирования этой модели в пользусохранениятрадиционноймоделивзаимодействиягосударства,олицетворенного коммунистической партией, бюрократии и общества:государство осуществляет государственное управление на правах патриарха,бюрократия выполняет административную функцию на правах старшихчленов семьи, а институты гражданского общества не имеют управленческихполномочий, но могут донести свои ожидания и потребности черезпосредничество чиновников, которые в данном случае выступают в ролипатронов.2.4.
Особенности российской модели государственной службыИнституционализация российской государственной службы прошлаиным путем, чем западное чиновничество и китайская бюрократия. В период147Киевской Руси обеспечением нормальной работы социально-политическогомеханизма общества занимались князь и его дружина185. Согласнообщепринятой версии дружина князя состояла из его одноплеменниковварягов, и многие дружинники становились слугами при дворе, приобретаядолжности тиунов, вирников, чашников и др., служившие прообразамибудущих государственных должностей186.Впериодфеодальнойраздробленностипроцессстановлениягосударственной службы приостановился, так как каждый удельный князь всвоей вотчине являлся полновластным государем, но при этом он ненуждался в государственных учреждениях в виду малости подчиненнойтерритории.
Вместо учреждений исполнение государственных функцийвыполняли отдельные слуги князя, получавшие от него личные приказыпоручения на исполнение той или иной функции.В этот период сложилось два институциональных типа чиновничества– «приближенные» и «местничество». Тип «приближенных» был характерендля управления двором князя, когда функции по сбору информации,обеспечениюисполненияполномочийгосударяосуществлялилибоотмеченные лично князем слуги, либо его родственники, олицетворявшиевласть, которой обладал род в целом.
Власть была персонифицирована, апотому передача властных полномочий тому или иному представителюгосударя на местах возможна только при условии его безусловнойуверенности в компетенции и преданности назначаемого.Тип«местничества»возниквследствиеразвитияМосковскогогосударства в XV-XVI в.в. и объединения множества удельных княжеств подруководствомупорядоченномосуществлениемосковскогоуправлениивластикнязя.Возрасталагосударством,государемнанеобходимостьличноебольшойивабсолютноетерриториисталоФроянов И.Я.
Киевская Русь: очерки социально-политической истории. Л.: Изд-во ЛГУ, 1980.С. 193.186Государственная служба. Комплексный подход. Учебное пособие, под ред. А.В. Оболонского,Л.И. Семенниковой, А.Ф. Ноздрачева. М.: Дело и др., 2000. С. 44.185148невозможным,возрасталоколичествофункцийгосударства,ониусложнялись.
Олицетворением этого типа стала система местничества икормления. Она характеризовалась следующими чертами: личный контрольгосударя за наместником, который только представляет государя вотдаленной территории, но самостоятельно управление не осуществляет;условием назначения является не объективная компетентность претендента,а убежденность государя в его компетентности. Для материальногообеспечения наместников государственные средства не выделялись, но затоповсеместно была распространена система кормления – самостоятельныйсбор средств наместниками на собственное существование с населенияподчиненной территории.Первоначальнопризарождениисистемыместничестваеюпользовались и родовая аристократия, закреплявшая таким образом своеособое положение при дворе, и великокняжеская власть, в руках которойоставаласьпрерогативарассмотренияивынесенияприговоровпоместническим спорам.
Таким образом, местничество первоначально являлосьсредствомконтроляиподчинениятитулованныхкнязейнекогдасамостоятельных удельных княжеств высшей власти187. Однако дляобеспечения управления централизованным государством необходима былапринципиально другая система. Для этого была создана система приказов,вначале повторявшая систему управления княжеством. Историки определялидва значения термина «приказное управление»:1. Более древнее, заключавшееся в «ведании» личными слугами князявсего, что князь поручит им ведать. Большинство исследователей сходятся втом, что в XI-XV в.в. не существовало должностей в современном смысле(определенный статус, заключающийся в определенном круге обязанностей ипределами полномочий), однако нам представляется, что это заблуждение.Должности именно в приведенном выше понимании существовали и в тотпериод, однако они являлись атрибутом личности, а не рабочего места или187Талина Г.В.
Местничество // Государственная служба. 2000. №1(7). С. 123.149профессии. Приказное управление заключалось в том, что определенныеобязанности возлагались князем на конкретного человека посредствомприсвоения ему определенного чина – мытника, чашника, таможника,стольника, печатника и т.д. В XV в.
в Москве появились приказныедолжности с довольно точно определенным кругом обязанностей188.2.Новоепониманиеприказногоуправлениякакуправлениягосударственными делами специальными централизованными учреждениямис более или менее определенным составом и кругом ведомства и сустановленными формами делопроизводства.
Это более распространенноеопределениехарактернодлясистемыгосударственногоуправления,сложившегося в Московском государстве к середине XVI в.Возникновениеприказногоуправлениябылообусловленонеобходимостью консолидации финансовых средств, а также созданияпрофессиональной армии для укрепления и защиты своих границ. Крометого, произошла переоценка распространенных ранее систем местничества икормления в сторону ограничения власти наместников. Если ранеенаместниками были в основном свободные дружинники князя, которыебезоговорочно признавали верховенство его власти и законность егопритязаний на большую часть доходов с территории, то теперь наместникамизачастую становились бывшие удельные князья либо их прямые наследники.Они по родовитости не уступали московскому великому князю и непонимали, почему доходы с их земель должны отходить в центр.Ограничение их власти началось с законодательного введения ограничений вотношениисборадоходовиустановленияразмеровкормления.Впоследствии путем передачи приказных людей наместникам «в товарищи»последних подчинили их контролю (особенно это проявилось в Судебнике1550 г., где были установлены пределы власти наместников).Вернер И.И.
О времени и причинах образования московских приказов. М.: Унив. типогр., 19071908. 2 т.188150Приказнаяреформаположиланачалоформированиюпрофессиональной государственной службы в России. Назначение в приказыпроводилось еще по личному приказу государя, однако подбор дьяковпроводился уже по профессиональному, а не по родовому признаку.Работники приказов еще не получали материального содержания отгосударства, но контроль за дьяками был уже более тщательным, чем занаместниками.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
