Диссертация (1145095), страница 32
Текст из файла (страница 32)
Существовал и такназываемый«третийсписок»,иливедомственнаяноменклатура–руководящие кадры, расстановка которых осуществлялась по спискам,представляемых государственными учреждениями и ведомствами в ЦК, и посогласованию с Орграспредотделом202.Началось формирование советской партийной номенклатурной элиты.Необходимость этого хорошо сформулирована О.Т. Джавлановым и В.А.Михеевым в книге "Номенклатура: эволюция отбора":Джавланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора (историко-политологическийанализ). М.: Луч, 1993.
С. 22.2021621. Порожденнаяреволюциейполитическаяструктураоказаласьжесткой системой власти, что соответствует условиям гражданскойвойны, борьбы против внутренних контрреволюционных сил.2. Централизация кадров работников в партийных комитетах, еетоталитарныйхарактердиктовалиобстоятельствасоциально-экономической обстановки.3. Невысокий уровень образования большинства населения.4. Исключительное значение приобретали идеологические работники,главной целью которых являлось утверждение в сознании народаединства партии и государства, исключающее всякое разномыслие иплюрализм мнений203.Произошло сращивание партийных и государственных органов;служащие, обязанные обеспечивать исполнение целей государства, былиполностью выведены из-под контроля общества. Впоследствии это привело кразделению государственной элиты на две части: меньшая, партийная часть,осуществлявшаяполитическоеруководствостранойиобладавшаямонополией на осуществление контроля над обществом; и большая,работники многочисленных аппаратов.
Они являлись обычными трудовымикадрами, их деятельность регулировалась трудовым законодательством,подвергалась планированию и отчетности. В этой среде встречались какпрофессиональные управленцы, так и парвеню – выскочки из среды, личнообязанные своему начальнику, чаще всего назначением, неподобающим егообразованиюилиопытуработы,ипотомусоставляющеговесьмауправляемую команду у главного лица.
Это, а также партийный методподбора кадров привели к формированию у советских государственныхслужащих тех черт, которые так возмущали исследователей в служащихцарской России – чинопочитание, родственность, коррупция, забота особственном материальном благе и боязнь потери «теплого местечка».203Там же. С. 47.163Обобщаявышеизложенное,институциональныхтипаможногосударственнойвыделитьслужбытривосновныхРоссии:типприближенных, тип «местничества» и профессиональная государственнаяслужба.Возникнуввкачествевспомогательногоадминистративногоинститута, она постепенно приобрела черты замкнутого профессиональногосообщества. В ходе институционализации в практике государственногоуправления закрепились отдельные нормы разных типов: со временместнической системы управления – иерархичность и чинопочитание,принцип подбора кадров по признаку личной преданности начальнику; среформ Петра I – кастовость, элитарность, замкнутость и профессионализмгосударственнойслужбы.Отреволюционныхвременсохранилосьубеждение, что для успешной работы не требуется наличия профильногообразования, т.е.
образование в той области, в которой чиновникосуществляет управление, гораздо более важным качеством являетсялояльность, компетентность в области администрирования и опыт работы ворганах управления.Сложившиськакинститутподдержкиглавыгосударства,государственная служба не представляла собой самостоятельный субъектуправления. В период монархии эту функцию выполнял государь (князь,царь, император), после революции она перешла к партийным органам.Вспомогательный характер государственной службы диктовал определенныйстиль поведения и нормы, которым должны были следовать государственныеслужащие. Исторически трансформация института государственной службызаключаласьвдомонархическийзаимствованнойпереходеотпериод,кизазиатскоймоделизападноевропейскоймодели,сложившейсярациональнойпрактикивбюрократии,государственногоуправления. После распада советской системы государственного управления,сопровождавшейсямасштабнымсоциокультурнымкризисом,статусгосударственной службы существенно изменился, но ее институциональныенормы остались прежними.164Особенность российской модели государственной службы, по мнениюГ.И.
Грибановой, обусловлена следующими факторами:- системная трансформация российского общества еще не завершена, апотому его ценности расплывчаты и двойственны;-господствоиерархическойорганизационнойструктурыгосударственного управления диктует пренебрежительное отношение крядовому гражданину и элитарное сознание чиновников;- гетерогенный состав населения стимулирует возникновение иподдержание конфликта ценностей между федеральной и региональнойгосударственной службой;- коррупция204.Н.А.
Омельченко описывает отечественную государственную службукак патримониальную, то есть характеризующуюся личностным характеромотношенийвластиисобственническимотношениемчиновниковвзанимаемой должности205. Попытки введения элементов рациональнойбюрократии, по его мнению, не привели к существенному изменениюсложившейся модели. Однако это не вполне верно.Действительно, изначально структура и принципы организациигосударственного аппарата формировались в соответствии с азиатскоймоделью, но после «вестернизационных» реформ Петра I она претерпеласущественнуютрансформацию.Имперскаягосударственнаяслужбаразвивалась в соответствии с западноевропейскими тенденциями: она былацентрализована, ориентирована на «служение», формировалась по принципупрофессионализма, являясь, по сути, единственным «социальным лифтом».Рационализация администрирования затруднялась сложностью организациикоммуникаций между столицей и регионами, а также неразвитостьюместного самоуправления и недоверием, установившемся между гражданамии органами государственной власти.
Однако революция 1917 г. и дальнейшиеПубличные ценности и государственное управление. Под ред. Л.В. Сморгунова, А.В. Волковой.– М.: Издательство «Аспект Пресс», 2014. С. 181-183204205Омельченко Н.И. История государственного управления в России. – М.: Проспект, 2013. С. 34165реформы способствовали формированию вполне самостоятельной моделибюрократии, присвоившей всю полноту властных полномочий. Советскаяноменклатура стала новым правящим классом, сохранив при этом принципыазиатскойбюрократии–иерархию,чинопочитание,патернализмиклановость, и форму рациональной бюрократии – профессиональныйпринцип подбора кадров, формализация и унификация процесса принятиярешений, деперсонификация ответственности.Итак, можно констатировать, что институт государственной службы вРоссийской Федерации представляет собой результат стихийной диффузииазиатской и западноевропейской моделей бюрократии, основной задачейкоторой являлось закрепление и хабитуализация тех норм организациигосударственногоуправления,которыеобеспечивалисохранениеивоспроизводство этого института, а в течение XX в.
– и гарантироватьсохранениевластныхполномочий.Реформированиегосударственнойслужбы осуществлялось, как правило, по инициативе правителей исопровождалось значительными потрясениями – от массовых отставок допоказательных казней, но заканчивалось ее дальнейшим укреплением, чтохарактерно для социальных институтов.166Глава 3. Анализ трансформационных процессов в системегосударственной службы3.1. Методологические основы трансформации социального институтаВозможностьсознательногоиуправляемоговоздействиянасоциальные институты представляет собой один из краеугольных камнейсоциологии управления.
В экономике институты рассматриваются какданность, правила, которые формируют взаимодействие акторов, но ненапрямую, а опосредованно, формируя их представления об окружающейдействительности. Как утверждает Д. Норт, они возникают в результатеобщественного развития в течение долгого времени естественным образом, ане в результате сознательного управленческого процесса206. Субъектуправления находится под воздействием социальных институтов, в их поле, ипотомунеможетоказыватьнанихвоздействие.Организуяпроизводственный процесс, мы не можем искусственно создать нужные намусловия,адолжныдействовать,учитываямаксимальновозможноеколичество факторов внешней и внутренней среды, в том числе и социальныеинституты.Принципиальнаянеуправляемостьсоциальныхинститутовявляется причиной детерминизма экономического развития, что позволяетпрогнозировать его и получать индивидуальную выгоду от колебанийконъюнктуры.В социологии, напротив, способность оказывать воздействие навнешние условия является признаком субъектности.
Социальная инженерия,выступавшая как принцип организации общественного управления ссередины XX в., построена на убеждении, что разумность и рациональностьчеловека позволяют воздействовать на него с целью сознательногоизменения его ценностей и социальных ролей. Возникнув в трудахЦентрального института труда после революции 1917 г., концепция206Норт Д. Институты…167социальной инженерии была реакцией на этот беспрецедентный примерсоциокультурной трансформации.В Российской империи любой управляющий субъект опирался навласть и насилие: государь-самодержец правил, опираясь на Божью волю какисточникэтойвластигосударственныеислужащиесвой–авторитеткакопираясьнаоснованиеавторитетнасилия,государя,делегирующего им полномочия, руководители предприятий и организаций –опираясь на право собственности и поддержку органов власти.
Этавертикаль, выстроенная сверху, в которой каждый следующий слойопирается на авторитет предыдущего, напоминает перевернутую пирамиду, вкоторой объем властных полномочий уменьшается по мере продвижения.Управление осуществлялось также сверху вниз: организации и предприятияосуществлялисвоюдеятельностьвсоответствиисрешениямируководителей, которые, в свою очередь, контролировались органамиисполнительной власти, ответственными перед государем как воплощениеми гарантом справедливости, понимаемым как воздаяние в соответствии срезультатом деятельности.В теориях, описывающих принципы демократического государства, этасистема взаимодействия переворачивается: народ выступает как источниквластных полномочий, делегирует их на все остальные уровни общества.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
