Диссертация (1145095), страница 26
Текст из файла (страница 26)
Акт Рэмстека 1940 г. ввел в практикугосударственнойразделившуюееслужбынатриквалификационнуюкласса,адолжностнуютакжеустановилсетку,понятие«внекатегорийных» должностей. Закон о реформе гражданской службы 1978г. закрепил это разделение, выделив Службу высших руководителей.Фактически, тем самым реставрировалась патронажная система, но, какотмечает А.В. Оболонский, «…патронаж в его американском вариантеозначал не только усиление власти политических «боссов», но также и прямопротивоположную вещь - рост так называемой «вертикальной социальноймобильности», т.е.
вовлечение в управление государственными делами новойкатегории людей – политически активных граждан»167.В результате к началу 1990-х годов государственный служащие СШАбыли законодательно разделены на четыре категории:- карьерные – продвигающиеся по службе в соответствии с «системойзаслуг»;- временные – нанимаемые на срок до трех лет для выполненияспециального проекта или важной работы, а также нанимаемые на срокдействия чрезвычайных обстоятельств, но не более чем на 18 месяцев;Вальдо Д. Административное государство // Классики теории государственного управления:американская школа. Под ред.
Дж. Шафритца, А. Хайда. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 186167Оболонский А.В. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы: Россия, США,Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. С. 75166130- занимающие резервируемые должности, которых задействуют в техслучаях,когданеобходимообеспечитьполнуюполитическуюбеспристрастность в ведении дел;- некарьерные – занимающие главным образом «патронажные»должности; они назначаются на должности президентом единолично(помощники и советники президента) либо по совету и с согласия сената(главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.).
Кроме того, кчислу «патронажных» относятся те доверенные лица, которые обеспечиваюторганизацию работы глав федеральных органов исполнительной власти(советники, секретари министров и т.д.).Особый статус имеют государственные служащие так называемых«исключенных»(неподпадающихподобщеерегулирование)государственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюрорасследований, ЦРУ, иные органы «разведывательногосообщества»,Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.Должности государственных служащих были разделены на 18категорий: технические исполнители (1-8 категории), средний руководящийсостав и вспомогательно-технический персонал высшей квалификации (9-15категории), а также высший руководящий состав (16-18 категории), ккоторому относятся служащие, осуществляющие:- управление деятельностью государственных организаций;- реализацию федеральных программ или проектов;- контроль, оценку или координацию задач, стоящих перед органамиисполнительной власти;- руководство работой государственных служащих;- принятие решений, определяющих политику168.Политика«Новогогосударственногоменеджмента»,получиладополнительное обоснование в рамках американской либеральной теорииЗенков М.Ю.
Зарубежный опыт управления: Государственная служба. Новосибирск: НГАУ,2004. С. 10168131государственного управления. Клиентелизм как принцип взаимодействияорганов государственной власти и потребителей их услуг, ориентация наудовлетворение общественных потребностей как критерий эффективностигосударственного управления и снижение статуса чиновников фактически дообслуживающего персонала, сопровождающееся снижением объема ихвластных полномочий и передачи их самоорганизующимся институтамгражданского общества, получили поддержку как в политических кругах, таки среди населения.
Фактически политика «Перестройки правительства»(Reinventing Government) было связано с пересмотром руководящей ролигосударства в экономическом развитии.НГМпо-американски –этосокращение влияниягосударства,возвращение его к роли агента, посредника между гражданином иорганизацией, оказывающей государственные услуги. При этом правовыборапринадлежитгражданину,который,руководствуясьсвоимипотребностями и предпочтениями самостоятельно решает, услугами какойорганизации он воспользуется. Принцип «Трех Э» - экономичность,энергичность и эффективность, а также ориентация на рынок как на образецхорошегоуправления,диктовалиосновнойпереченьмероприятийадминистративной реформы: сокращение масштабов государственногорегулирования, делегирование ряда полномочий частным организациям,реструктуризация и маркетизация и в результате отказ от некоторыхобязательств государства, в первую очередь в области социальной защитынаселения169.
Для США это не представляло большой проблемы, так каксоциальная защита в этом государстве традиционно была адресной ираспространялась на ограниченный круг лиц. Тем не менее, критикаконцепции НГМ началась практически с самого начала реализации реформ ипродолжается до настоящего времени. Основными претензиями являются:нивелирование роли государственной службы как института служенияКрасильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческиемодели: синтез New public management и Good governance // ARS ADMINISTRANDI. 2014.
№2. С.47169132обществу и эрозия ценностей служащих, снижение привлекательностиорганов государственной власти как места работы, что приводит к снижениюпрофессиональногоквалификационногоуровнячиновниковидажепротиворечие принципам демократии170.Наиболее опасной в этом перечне признавалась ситуация с мотивациейчиновников.
Для сохранения высоких стандартов деятельности принималисьэтические кодексы – нормативные акты, в которых устанавливался переченьценностей, которыми должны руководствоваться государственные служащиев своей деятельности, в частности:1. Демократия, то есть контроль деятельности государственныхорганов со стороны народа как высшего носителя власти;2. Участие институтов гражданского общества в процесс принятиягосударственных решений;3. Открытость информации, то есть обеспечение прозрачности впроцессе принятия политических решений;4. Социальнаясправедливость,понимаемаякакизбеганиедискриминации;5.
Соблюдение общественного интереса, понимаемое как минимизацияриска при управлении материальными и интеллектуальнымиресурсами;6. Универсальность, качество, комплексность и устойчивость услуг –государственные услуги должны быть доступны всем гражданамгосударства, в полном объеме, соответствовать высоким стандартамиспособствоватьэффективномуиспользованиюресурсовиминимизации отходов;7. Качество занятости, то есть право государственных служащих нахорошие условия труда, обучение и личностное развитие171.Там же. С.
51Barnet: Future Shape of the Council Briefings. URL: http://www.european-servicesstrategy.org.uk/publications/public-bodies/transformation-and-public-service-reform/transformationstrategies/future-shape-of-the-council-london-borough-of/ (дата обращения: 20.07.2015)170171133Всвоейдеятельностиобъективными,чиновникибескорыстными,должныбытькомпетентными,честными,стремитьсяксправедливости и равенству. Эта концепция получила наименование «GoodGovernance» (Хорошее управление), а девизом стало: «От правительства куправлению».Хорошейврамкахэтойконцепцииявляетсятакаягосударственная служба, которая:- основана на системе заслуг и политически нейтральна;- хорошо структурирована, имеет «правильный размер» и хорошооплачиваема;- подконтрольна, профессиональна и как правило свободна откоррупции;- относительно автономна, представительна и-хорошоподготовлена,открытаиориентировананапроизводительность172.Очевидно, что фактически эта концепция заключается в соединениипринципов административного реформирования, то есть рационализацииструктуры государственных органов, а также совершенствования системызаконодательства, иновогогосударственногоменеджмента,которыйпереносит акцент деятельности чиновников с регулирования общественнойжизни на систему предоставления государственных услуг.
ПринципыХорошего управления – это сочетание идеальной бюрократии М. Вебера иидеального менеджмента П. Друкера.Таким образом, в развитии модели либеральной государственнойслужбы США можно отметить своеобразный «маятниковый эффект». Впериод создания государства формализованный бюрократический аппаратфактически отсутствовал, так как традиционные структуры монархическогогосударства имели негативную оценку в работах отцов-основателей и другихлиберальных авторов.
Однако достаточно быстро пришло осознание, что172MGDG - Civil Service Reform Paper - United Nations p. 5. URL: http://doczin.com/file/mgdg-civilservice-reform-paper-united-nations.html (дата обращения: 20.07.2015)134крупное государство не может успешно функционировать, руководствуясьтолько принципами самоорганизации и персонализированного управления.Сформированный аппарат, тем не менее, не получил достаточного объемавластных полномочий, чтобы осуществлять управление в полном объеме, аклиентистскаяпатронажнаясистемапротиворечилапринципамрациональной профессиональной бюрократии.В XX веке произошло осознание необходимости централизованногогосударственного управления, получившее свое воплощение в идеяхкейнсианской экономики.
Роль государственной службы в этих условияхвозросла и возникла необходимость в структурированном формализованномаппарате, который руководствовался бы строгими принципами организациивзаимодействия государства и общества. Вместе с тем ценности свободы,равенства и справедливости остались неизменными, что привело кформированию своеобразной формы государственной службы, основаннойна системе заслуг и меритократической идеологии. Американская модельбюрократии заимствовала требование профессионализма, аполитичности идеперсонификации управления, дополнив их требованием экономическойэффективности,ориентациинануждыпотребителяикачествапредоставляемых услуг.Одновременно появились исследования, в которых рост значимостиоргановгосударственноголиберализма,установленияуправленияограничениемтоталитаризма.свободысвязывалсяиКонцепциясдемократииНовогокрахомиидеиопасностьюгосударственногоменеджмента предоставила возможность соединить необходимость ростароли государства в области социальной защиты населения и ограничения еговлияния на жизнь конкретного гражданина.
Это был своеобразныйкомпромисс, в рамках которого снижение статуса чиновника былокомпенсацией за увеличение его властных полномочий. Центром и цельюгосударственного управления стало благосостояние гражданина и егоудовлетворенность, а государственная служба – средством, которое135позволяет: во-первых, сравнять «начальные условия» развития личностипосредством перераспределения общественных благ в пользу малоимущих, аво-вторых, облегчив доступ к государственным услугам и разнообразиеорганизаций, которые их предоставляют.Государственные служащие трактуются как посредники междугосударством в лице политиков, которые выражают мнение народа какисточника и высшего носителя власти, организациями, которые производятобщественные блага и гражданами как потребителями этих благ.
Их роль,несомненно, вторична, они не осуществляют управление, они только каналыпередачи информации между этими тремя политическими акторами.Однако в последнее время все чаще обращают внимание на то, чтоподобное снижение статуса государственной службы приводит к эрозииценностного базиса в государственном управлении.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
