Диссертация (1145095), страница 21
Текст из файла (страница 21)
Средний уровень принимает тактические решения, разрабатываетпорядок выполнения принятых на высшем уровне политических решений, иконтролирует низший уровень. Внешнего контроля над ним практически нет,так как гражданское общество акцентирует внимание на деятельностиполитиков, а сами политики зачастую не способны обеспечить должныйуровень контроля в связи с политической борьбой и сменяемостью.
Эторегиональныеруководители,руководителирегиональныхоргановисполнительной власти, руководители органов местного самоуправления. Инаконец, низший уровень – исполнители, классические чиновники. Ониимеютполномочиядляпринятия103решенийвконкретной,строгоограниченной сфере, да и там стремятся по возможности избегать личнойответственности, собирают и предоставляют информацию для среднего ивысшего уровней, непосредственно взаимодействуют с гражданами иорганизациями.Ихдеятельностьконтролируетсясреднимуровнем.Институты гражданского общества также способны оказать на нихвоздействие, но только опосредованно, через взаимодействие с высшимуровнем. Зачастую они оказываются под тройным давлением: руководства,населения и коллег, особенно, если пытаются противостоять сложившейсясистеме.В разных государствах государственная служба как социальныйинститутприобретаетразличающейсяразличныеконфигурациейчерты,системыкоторыесоциальногообусловленыуправления,историческим опытом развития системы органов исполнительной власти, атакже различием норм и ценностей, определяющих принципы организациивзаимодействия государства и населения.
Управление государственнойслужбойпредставляетсобойценностно-ориентированноевоздействиеуправляющего субъекта, что выдвигает необходимость описания моделейэтого социального института в динамике их развития.104Глава 2. Сравнительный анализ моделей государственной службы2.1. Модель рациональной бюрократии и опыт последовательногоадминистративного реформированияИнституционализация государственной службы, то есть историческийпроцесс ее зарождения, формализации, создания организационных структур сиерархией власти, регламентации ее деятельности, отношений в рамках этогоинститута,ихюридическойлегализации,началасьодновременносзарождением государства.
В ее классическом понимании – как аппараторганов власти – государственная служба в Западной Европе сложилась вXVIII веке в результате буржуазных революций, отстранивших от властипрежние аристократические элиты и обеспечившие невозможный ранее«социальный лифт», допустивший до государственного управления лиц, неимевшихвысокогосоциальногопроисхождения,нообладавшихвыдающимися личностными и профессиональными навыками. Истоки егоможнопроследитьсовременсредневековья,когдабылавпервыесформулирована идея аппарата, обеспечивающего исполнение властныхполномочий.Конечно, чиновничество существовало и в ранних государствах, как вЕвропе, так и в Азии. В Египте фараонов, Древней Греции, РимскойИмперии, государствах Малой Азии – везде были люди, более или менеепрофессионально исполняющие общественные функции и получающие заэто материальное вознаграждение.
Собственно, наличие развитого аппаратауправления и насилия является одним из признаков государства. Но в раннихгосударствахпринятиеполитическихрешенийбылопрерогативойправителей – либо единоличных, как в Вавилоне и поздней Римскойимперии,либоколлективных,каквДревнейГреции.Властьнепринадлежала чиновникам, она была персонифицирована в личности вождяили лидера, воспринималась как его атрибут, дар свыше.
Управлениеявлялось функцией власти, которая была сакральна и не зависела от105волеизъявления ее субъекта. Легитимным являлся только тот правитель,которыйполучалтрансцендентнымправообразомосуществлять–поправувластноерождениялибовоздействиевследствиепрохождения определенных ритуалов, посредством которых он проходилсвоего рода инициацию, доказывая свою способность владеть этим даром.Отражение этих представлений можно найти у Платона, который,описывая идеальное государственное устройство, указывает, что правитьдолжны философы – то есть люди, обладающие правильными задатками,подкрепленными соответствующим воспитанием: «некоторым людям посамой их природе подобает быть философами и правителями государства, авсем прочим надо заниматься не этим, а следовать за теми, кто руководит»141.Наилучшим из существующих образцов организации государственной властион называет царскую власть или аристократию.У Цицерона эта идея выражена еще более ясно: «…из трех указанныхвначалевидовгосударственногоустройства(монархия,тиранияидемократия – Е.В.), по моему мнению, самым лучшим является царскаявласть»142.
Выводит он это из примера Ромула, обладавшего царской властьюпо праву рождения и добровольно разделившего ее с наиболее достойными(авторитетными) членами общины, составившими сенат.Римская империя создала наиболее развитый для своего времениаппарат управления и систему законодательства. В эпоху раннего Римагражданское управление осуществлялось магистратами (наместниками) –авторитетными гражданами, выполнявшими эти функции определенныйограниченный срок как почетную должность, то есть без оплаты. В качествеаппарата они привлекали своих рабов или вольноотпущенников, а такжедругих граждан, связанных с магистратами личными связями.
Как отмечаетА.Л. Смышляев, управление провинцией осуществлялось без привлеченияпрофессиональных чиновников на принципах полисного правления, «в141142Платон. Сочинения. В 3-х тт. М.: Мысль, 1971. Т.3 (1). С. 474.Цицерон М.Т. Диалоги. М.: Науч-изд. центр «Ладомир»: Наука, 1994. С. 159.106соответствии с устоявшимися обычаями и традициями, имея в качестве своихконтрагентов традиционные институты городского самоуправления иподдерживая тесное сотрудничество с представленными в них членамигородских элит»143.Постепенно происходила замена магистратов системой регулярныхоплачиваемых должностей, выстроившихся к III веку н.э.
после реформДиоклетиана,продолженныхКонстантиномВеликим,всложнуюбюрократическую иерархию. В рамках этой иерархии сложились такие чертыкак корпоративная солидарность чиновников, патронат, то есть сохранениесвязей чиновника с выдвинувшим его патрицием, предпочтение при занятиидолжностей детям чиновников, отстраненность от управляемых, а такжекоррупция144.
Параллельно с построением иерархии чиновников происходилозакреплениеконцептасакральностиверховнойвласти.Императорофициально объявлялся богом, осуществляющим властные функции в силусвоей божественности. Он делегировал свои полномочия по вертикали вниздо уровня кураторов, представлявших низший уровень бюрократии, ногосударственные должности могли занимать только римские граждане, тоесть лица, обладавшие всей полнотой прав, а также проходившиеопределенный имущественный ценз.После распада Римской империи распалась также и бюрократическаяструктура империи. Возникшие на обломках государственные образованияЗападной Европы были принципиально другими.
Феодальное государствопрошло в своем развитии несколько этапов:1.Раннееклановоегосударство–возникаетврезультатеобъединения разрозненных кланов под властью одного суверена.Характеризуется достаточно большой самостоятельностью главдругих кланов, которые в рамках своих территорий осуществляютСмышляев А.Л. Римский наместник в провинциальном городе: стиль управления в эпохупринципата//IVSANTIQVVM.Древнееправо.17.С.68.URL:http://elar.uniar.ac.ru/jspui/handle/123456789/2791 (дата обращения 17.05.2013).144Лебедев П.Н. Трансформация власти в Римской империи в III в.
н.э. // Автореф. дисс. … канд.истор. наук: 07.00.03. М., 2010. С. 19.143107управление самостоятельно, выступая в отношении суверенаскорее как союзники, чем как подданные. Власть в рамках всегогосударственного образования передается по соглашению междуглавамиклановсообщества,чтосоздаетиллюзиюихнезависимости и равенства.
Внутри кланов власть передается чащевсего по признаку родства, соответственно, родственники исвойственникиправителявыполняютфункцииаппаратауправления. Свойственники суверена выполняют те же функции,но уже в рамках всего государственного образования. В качествепримератакогородагосударстваможноназватьраннеегосударство франков (период Меровингов конец V - середина VIIIв.), Священная Римская империя Германской нации (X-XIIIв.в.).2.Вассально-сеньориальнаямонархия–придальнейшемобъединении государства происходит постепенная централизациявластииуправленияправоспособностизакрепляетсяприудельныхсакральныйодновременномправителей.статусНауменьшенииэтомглавыэтапегосударства,наследственный принцип передачи власти в рамках одного рода,формируется аристократия – привилегированный слой населения,чаще всего состоящий из элиты кланов, составивших государство,однако государь может по собственному усмотрению ввести в этотслой любого своего подданного.
В силу того, что права и статуснаследуются, управленческие функции и властные полномочиятакже передаются по праву родства или свойства. Сложныевассальныевзаимоотношенияпронизываютвсеобщество,выстраиваясь, тем не менее, в четкую строго иерархическуюсистему, которая становится тем прочнее, чем больше временипроходит с момента установления этих отношений. Равноправие инезависимость между вассалами уходят в прошлое, напротив,108аристократия подразделяется на высшую и низшую. Примеромтакого государства является Франция X-XIII в.в.3.Сословно-представительная монархия – этот этап характеризуетсяснижением роли аристократии как основной опоры монарха вуправлении.
Отмечается несколько парадоксальное укреплениеединой централизованной власти при возрастании роли третьегосословья, чаще всего купечества. Механизм этого процессаследующий: высшая аристократия, еще хранящая память опрошлой независимости и равенстве, подвергает права монарха навласть сомнению; желая легитимировать свою власть, монархобращается за поддержкой к другим слоям – к вассалам,обязанным возвышением ему лично, к представителям купечества,к зарождающейся интеллигенции, чтобы уравнять их в статусе свысшей аристократией созываются представительные органы,которые объявляются высшим органом управления после монарха.Управление остается прерогативой государя, но их подготовкапереходиткразрабатываетаппаратуипредставительногопредставляетварианты,органа,изкоторыйкоторыхиосуществляет выбор.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
