Управление рисками проектов государственно-частного партнерства (1142887), страница 3
Текст из файла (страница 3)
А также в рамках концессийвозможно участие на стороне концессионера консорциума – объединениянескольких компаний в целях реализации концессионного соглашения, в томчисле банков и инвестиционных фондов.На этапе становления промышленности и развития предпринимательствав Европе, когда возникла необходимость в масштабном строительствеинфраструктурныхобъектов,привлечениебизнесаквыполнениюгосударственных функций было обусловлено кризисом государственногофинансирования. В результате сложилось два основных подхода к организациивзаимоотношений государства и бизнеса в Европе, а именно публично-правоваяили французская модель и британская или частно-правовая модель.ВоФранциивседоговорымеждугосударствомичастнымипредпринимателями носили административно-правовой характер, вопросы,связанные с развитием инфраструктуры находилось полностью под контролемспециальных государственных органов.
Первый в истории Франции проект ГЧПбыл предложен королем Генрихом II (в 1554 г.). В ходе реализации данногопроекта был построен Южный канал, соединяющий побережья Атлантическогоокеана и Средиземного моря. Знаменитая Эйфелева башня также результатгосударственно-частного партнерства. Кроме того, государство активнопривлекало частный капитал в сферу коммунальных услуг. В 1882 году,например, на 15 лет был заключен договор с братьями Перрье на поставку водыв Париж и его окрестности.В Великобритании наоборот предпринимателям практически полностьюпередавалось право принимать решение о строительстве инфраструктурныхобъектов, государственные органы оставляли за собой только право на выдачучастным лицам официальных разрешений, например, на строительство дорог15со специальными пунктами сбора платы за проезд (первая такая дорога былаоткрыта в 1654 году) [124, c.
9]. В XVIII – нач. XIX вв. создавались дорожныедоверительные фонды, которые ремонтировали дороги за счет кредитов частныхинвесторов. Возврат заемных средств также осуществлялся за счет взиманияплаты за проезд. Кроме того, строительство большинства мостов в Лондонефинансировалось подобными фондами вплоть до середины XIX в.
[122, c. 4]В России развитие партнерства государства и бизнеса берет свое началос системы кормлений, когда сборщики штрафов и строители городов получалис населения натуральное довольствие. То есть государство перекладывалочасть своих функций на частный сектор, позволяя им существовать за счетнаселения [18, c. 207]. Расцвет такой системы сотрудничества государстваи частных структур пришелся на XIV – XV века.Система кормлений была отменена в 1555 году в результате земскойреформы. Однако, говорить о ее полном упразднении было бы неправильно.Она скорее была преобразована в особый налог в пользу казны, сбор которогоосуществлялсяземскимистаростами,специальнымисборщикамиилигородовыми приказчиками, которые в свою очередь получали жалованиеот государства [115].Но особую роль механизмы государственно-частного партнерства сыгралипри строительстве железных дорог в XIX-XX вв.
[33, c.22]Первоначально строительство железных дорог в России в большинствеслучаев осуществлялось за счет частного капитала и привлечения иностранныхинвестиций. Для целей такого строительства привлекались сложившиеся к томувремени железнодорожные компании. Развитие сети железнодорожноготранспорта осуществлялось в направлениях, необходимых государству, в томчисле посредством создания новых железнодорожных обществ.
Кроме того, вэксплуатациючастнымпартнерамсдавалосьужесуществующеежелезнодорожное полотно.Первая железная дорога от Санкт-Петербурга до Павловска через Царскоесело была сооружена учрежденным Николаем I в 1836 году акционерным16обществом, вторая железная дорога от Варшавы до Вены была сооружена такжеакционерным обществом и была передана в руки органов государственнойвласти в 1843 году.Позже, примерно с конца 1850-х гг., темпы строительства железных дорогв России значительно возросли и достигли почти 1 тыс.
км в год. За все времястроительства железных дорог в царской России за счет бюджетных средств доначала периода строительства железных дорог с применением механизмаконцессии (1837 г. – конец 1850-х гг.) общая протяженность сооруженногожелезнодорожного полотна составила всего 3 тыс. км. А за периодконцессионного строительства общая протяженность железных дорог возрослаболее чем на 20 тыс. км и к началу 1914 г. составляла уже 60 тыс. км.
Причинойтакого бурного развития стал именно механизм концессии, так как он позволялсосредоточить огромные частные финансовые и материальные ресурсы вконкретной отрасли.Первые крупные договоры концессии заключались между Министерствомфинансов и Главным обществом российских железных дорог, например, в 1859году был заключен договор концессии на постройку железной дороги Москва –Саратов, проходящей через Рязань и Пензу. С целью постройки даннойжелезной дороги было учреждено несколько акционерных обществ, одним изкоторых было Общество Саратовской железной дороги [73].Но в начале 1880-х гг. Правительство России ввиду казнокрадства икоррупции чиновников и концессионеров отказывается от железнодорожногостроительстваврамкахстроительствузасчетконцессионныхбюджетныхсоглашенийсредств,аитакжепереходиткосуществляетнационализацию уже построенных в рамках данного механизма железных дорог[30, c.8].Нужно отметить, что широкое использование концессионной формысотрудничествагосударстваибизнесанесопровождалосьсозданиемнормативной правовой базы, а также института контроля.
Железнодорожныеобщества никак не контролировались государством в надежде на рыночное17саморегулирование. Строительство железных дорог осуществлялось стихийно ибессистемно, вследствие чего существующие города - экономические центрыприходили в запустение, поскольку железнодорожные линии прокладывалисьвдали от них. В процессе интенсивной эксплуатации железные дороги требовалисерьезного ремонта и модернизации, а концессионеры не были заинтересованыв его проведении и тем более в модернизации системы железных дорог,поскольку для этого требовались крупные инвестиции, что неизбежноприводило бы к снижению чистой прибыли от эксплуатации данного объектаинфраструктуры.Междутеминфраструктурынаначальномучастиевэтаперазвитиястроительствечастныхжелезнодорожнойинвесторовбылонеобходимо, поскольку в государственном бюджете не было достаточныхсредств для осуществления столь крупномасштабных планов строительстважелезнодорожной транспортной сети.
Вместе с тем отсутствие в системегосударственного управления необходимой правовой, контрольной-надзорной,экономико-техническойиинформационнойбазы,бессистемноеибесконтрольное строительство железных дорог предопределило последующеесвертывание концессий в железнодорожной отрасли.В итоге железнодорожные концессии в XIX веке в России потерпели крахпо многим причинам, но основной из явилось ненадлежащее обслуживаниеконцессионерами железнодорожного полотна, построенного в рамках такихдоговоров.Опытжелезнодорожныхконцессийбылпервымивомногомопределяющим опытом использования частного капитала как средства решенияпроблем развития промышленности и освоения новых территорий.
В этот жепериодначинаетсовершенствоватьсягосударственныймеханизмрегулирования концессионных отношений, при реализации отдельных проектовотрабатывается и корректируется режим контроля и надзора за их реализацией.Беспрецедентным примером использования механизмов государственночастного партнерства при реализации крупномасштабного государственного18проекта является сооружение Транссибирской железнодорожной магистрали.Реализация данного проекта по строительству железнодорожного полотна,протяженность которого в общей сложности составила более 11,5 тыс. км,принимая во внимание суровые климатические условия и общую неосвоенностьтерритории, по которой должна был пройти железная дорога, былаосуществлена за сравнительно короткий период с 1891 по 1913 гг., а общаястоимость строительства составил 1 445 413 тыс.
рублей [140]. При этом сучетомпредыдущегонегативногоопытареализациипроектовжелезнодорожного строительства со стороны государства был изменен подходк организационной стороне проекта. Построенная железная дорога являласьсобственностью государства и строительство должно было окупиться за счеттранспортировки по ней грузов, но окупаемость проекта не была основнойцелью. Государство преследовало иные цели, а именно освоение удаленных отцентральной части страны и малонаселенных территорий, а также военные игеополитические цели. Управление проектом было передано специальносозданному и наделенному максимально широкими полномочиями в рамкахреализации проекта по строительству Транссибирской магистрали органу –Комитету Сибирской железной дороги, разработаны нормативные акты,регламентирующиеосновныетехническиеаспектысооруженияжелезнодорожных путей. Председателем Комитета был император Николай II,поэтому принимаемые Комитетом решения приравнивались к законам, чтозначительно упрощало взаимодействие Комитета с другими государственнымиорганами [142] и решало проблему излишней финансовой заинтересованностиучастников железнодорожных обществ в получении прибыли от эксплуатациижелезной дороги в ущерб ее технического обслуживания.Комитет выполнял административные, а также законосовещательныефункции, решал военно-стратегические и геополитические задачи, при этом оносуществлял некоторые функции региональных органов власти, несмотря на то,что был создан как федеральный орган государственной власти и действовал винтересах всего государства.19Определяющими факторами строительства Транссибирской магистралистало стабильное и полномасштабное финансирование строительства иобеспеченность людским ресурсами, которое невозможно было бы осуществитьисключительно силами государства, в силу отсутствия соответствующего опытаработ и высокой стоимости их выполнения, в том числе за счет привлечения кстроительству военных и заключенных.В итоге основные работы осуществлялись за счет привлечения кпоставкам материалов и осуществлению строительства частных организаций,которые в интересах получения прибыли и в условиях конкуренции с другимиподрядчиками, самостоятельно и более эффективно (за меньшую стоимость),чемгосударственныеорганы,осуществлялиподборрабочейсилы,ее доставку к месту работ, обеспечение ее материалами и инструментами,и соответственно сами строительные работы, в том числе за свой счет.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
