Диссертация (1136508), страница 22
Текст из файла (страница 22)
Однако фактически сточки зрения состава акторов разработка СД является сферой влиянияисполнительных органов власти.Бюрократическая модель доминирует в процессе мониторингаисполнения документов СД в России. В рассмотренных ранеенациональных примерах общественный контроль исполнения СД имониторинг соответствия государственных решений и политикигосударственному СД является элементом института стратегического79См.
официальный сайт Стратегии-2020 www.2020strategy.ru119управления. Первая Комиссия при Президенте РФ по мониторингудостижения целевых показателей социально-экономического развитиябыла организована в 2012 году80. Но в отличие от процессовформулирования СД (здесь не имеются в виду Майские указы), вмониторинге исполнения ключевой фигурой влияния становитсяПрезидент. Комиссия «является совещательным и консультативныморганом при Президенте РФ»81.
Состав комиссии утверждаетсяПрезидентом РФ, и Президент РФ является председателем Комиссии.Такимобразом,зависимымотКомиссиясамойявляетсяисполнительнойинститутом,власти,изначальнореализующейдолгосрочную политику. Качественный состав членов Комиссииподтверждает институциональную зависимость от Президента РФ(табл.8). Состав Комиссии приведен в Приложении 4. Для анализасостава Комиссии было проведено кодирование каждого членаКомиссии по нескольким категориям (поэтому сумма количествачленов по категориям больше 46).
Категория «назначается на своейдолжности Президентом» и «независим на своей должности отПрезидента» подразумевает механизм членов Комиссии назначенияна их профессиональный пост (речь не о назначении в Комиссию помониторингу).Табл.8: Качественный состав Комиссии при ПрезидентеРоссийской Федерации по мониторингу достижения целевыхпоказателейсоциально-экономическогоразвитияРоссийскойФедерации80Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достиженияцелевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенныхПрезидентом Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2012года N 94581Ibid.120ВсегоОИВнаНазначаютсясвоих должностяхПрезидентомРегиональнаявластьнаНезависимысвоих должностяхот ПрезидентаНКОФедеральнаязаконодательнаявластьБизнесЭкспертыУниверситетыКоличество членовКомиссиипомониторингу46424113422000Относительные долиразныхкатегорийчленовКомиссииприведены в рис.8у.Рис.8: Преобладание технократов, утверждаемых надолжности Президентом, в Комиссии по мониторингу достиженияцелевых показателей социально-экономического развития РФ вобщем составе Комиссии. В % от состава группы.Первая Комиссия по мониторингу почти полностью состоит изпредставителейПрезидентоморгановнасвоихисполнительнойпостах.власти,Диаграмманазначенныхвышенарис.8демонстрирует приоритетную значимость Президента на фоне низкойзначимостиобщественныхактороввработеКомиссии,чтохарактеризует систему мониторинга как эксклюзивную.Аналогично процессу формулирования, мониторинг реализацииКДР-2020 разделяетдве группы: внешнюю, не обладающую121возможностью влияния, и встроенную.
Комиссия состоит изчиновников, которые и отвечают за реализацию стратегическогоуправления. Официально полномочияреализации мониторингастратегического управления переданы встроенным группам. Такаямодель «самооценивания» говорит об отсутствии действенныхмеханизмов контроля исполнения СД. Комиссия имеет маловозможностей оказывать эффективное воздействие на стратегическоеуправление.Мониторинг состава групп разработки и контроля исполненияСД говорит о проблемах обеспечения публичного участия в ключевыхпроцессахразработкиформированиягосударственнойстратегическогокурсаполитики.Вгосударствапроцессеосновныевозможности сосредоточены в руках политических инкумбентов(чиновники ОИВ, Президент).
Процессы формулирования СД неформализованы процедурно и не вынесены в публичную сферу.Теория внешних и встроенных групп интересов [Gandhi и Przeworski2007] и автор-сетевая теория [Latour 2005] позволяют лучше понятьхарактер процесса разработки и мониторинга исполнения СД и егоинституциональные дефициты. Сужая круг разработчиков стратегии,политический режим устанавливает барьеры вхождения внешнихгруппвинститутстратегическогоуправления.Преобладаниеинкумбентов власти ставит процесс разработки стратегии вне поляобщественных интересов, а значит, реализация стратегическихреформ рискует оказаться подчиненной интересам правящей группы.В рамках теории рационального выбора инкумбентов проектированияинститута работы с СД, такой выбор модели общественного участияобоснован. Если рассматривать практики стратегического управлениякак процесс подготовки и реализации государственных реформ,высокий уровень непубличности работы с СД освобождает власть от122публичных обязательств завершения реформ (public commitment).Негативным эффектом исключения групп интересов из публичногоформулирования и мониторинга исполнения СД является снижениекачества проведения реформ: ОИВ имманентно заинтересованы всохранении статус-кво.
Данная ситуация объективно способствуетостановке или сворачиванию реформ: «экономические реформынаиболее успешно продвигались в тех странах, где правительствасильнее зависели от избирателей» [Яковлев 2004, с.7; Hellman 1982].5.2.Контент-анализстратегическихдокументов:консервативная повестка официальных документовИнституциональные дефициты процесса разработки СД можнопроследить также на уровне дискурса [Phillips, Lawrence, and Hardy2004], который лежит в основе формулирования положений СД.Состав участников разработки стратегий неизбежно влияет напринимаемые решения (в данном случае – положения СД) [Almond1958].Поэтомунаоснованииконтент-анализамыожидаемподтверждения нашего тезиса о деформации институциональногоустройства СД вследствие вытеснения экспертного сообщества изработы над положениями СД и смены повестки документов среформистской на технократическую.ТехнократическийхарактерформулированияКДР-2020иМайских указов служит свидетельством того, что работа с этими СДне носит институционального характера формулирования развития:преобладание технократов является признаком институциональногодеформирования работы с СД.
Узкий круг участников лишаетстратегического характера сам стратегический документ: он перестаетбыть институтом развития, так как нарушен основной принципинститута – включенность общественных акторов и формулированиепубличного консенсуса касательно направлений и методов развития.123Содержательностратегиисостоятизоценкиположения(позиции) и описания действий[Andrews et al. 2006]. Позиция,заключеннаявстратегии,характеризуетгосударствокак«разведчика», защитника, или «реагирующего» (prospector – defender– reactor).
Стратегический документ рассматривается как местофиксации позиции или роли государства в процессе долгосрочногоразвития и набора его действий. Более конкретно это:- определение агентов развития: государство или общество,граждане, бизнес;-определениеинституциональнойсреды:реформированиестарых институтов или создание новых.Вданнойчастиисследованияпредставленырезультатыкачественного анализа двух стратегических документов: «ПрограммыГрефа» и КДР-2020. Контент-анализ стратегий проводился путемвыявления предлагаемых методов государственной политики:-динамикагосударственногосектора(сокращениеилирасширение роли государства и частного сектора в разных секторахэкономики),- механизмы достижения целей: проведение реформирования илисохранение существующей общественной системы;-динамикагосударственныхфинансовыхобязательств(сокращение государственных расходов или их увеличение).Для выявления позиции и действий был проведен контент-поискключевых слов (топосов) в текстах стратегий и присваиваниикаждому упоминанию ключевого слова тэга.
Тэг является фиксациейдинамического сочетания «позиция - действие». Тэги разделены надва типа: демонстрирующие сокращение государственного сектора(государствоизбираетстратегиюи«реагирующего»)и124демонстрирующие сохранение или увеличение государственногосектора (стратегия «защитника» и «разведчика»).Набор использованных топосов и тэгов представлен в табл.9.Анализ текста состоял из трех частей.1. частота употребления ключевых слов,2. структура контекста: частота тэгов,3. анализ контекста употребления топоса (топос – тэг).Табл.9: Ключевые слова и присвоенные тэги в контент-анализетекстов государственных стратегий.ТипТопосы (ключевые слова)Демонстрирующиесокращениегосударственного сектора,государственныхрасходов;увеличениероли частного капитала,общественногосаморегулирования.Децентрализация власти.БизнесИнвестиц*Наук* OR науч*Интеллект*Инновац*Предпринимат*Рынок OR рыноч* OR рынк*Свобод*РеформаЧеловеч И капиталДемонополизацияORдерегулир*Институт*Демократ*индивид*граждан*Социал*Поддерж*Малообеспеч*Нерав*Стимул*Человек (не чел капитал)Бедн*Льгот*Демонстрирующиесохранениеилиувеличениегосударственного сектора;сохранение лидирующейролигосударствавсектореДругоеПрисвоенные тэги: «Позиция– действие»РеформаУвеличение роли частногокапиталаСоздание институтовСтратегическое управлениеУлучшениеинвестиционного климатаСохранениелидирующейроли государстваСоц.обязательствагосударстваРавенство,обеспеченноегосударствомГос.управлениеинновациямиГос.поддержка бизнесуГос.поддержкабизнесурегулированиемГос.регулированиеРазвитиеЧГП(частногосударственногопартнерства)Реализация госпроектовИнновационн* И соц* И Неясен механизмориентирован*Общая фраза125ИСО(инновационноесоциально ориентированное)Тег «общая фраза» присваивается упоминанию ключевого слова(топоса), в котором не конкретизируется метод работы, или неуказываютсяконкретныхцелевыхпараметров82.Тэг«неясенмеханизм» присваивается там, где не определено, кто основной агент(субъект) изменений: государство или негосударственный сектор(бизнес, гражданское общество и т.п.).
Этот тэг также присваивался непрописанным инструментально направлениям работы83.Тэги группы «реформирование» («реформа», «повышение роличастногокапитала»,«перерегулирование»,«улучшениеинвестиционного климата») являются антонимами тэгам группы«сохранение роли государства» («сохранение лидирующей ролигосударства»,«госрегулирование»,«господдержкабизнесаинструментами регулирования», «прямая господдержка бизнеса»,«реализациягоспроектов»,«развитияпартнерства»,«государственныепонимаетсякаксокращениечастно-государственногоинвестиции»).Перваягосударственногогруппасектора,дерегулирование. Вторая – как огосударствление, государственноеучастие в экономике посредством различных инструментов.Присвоениехарактеристикосуществлялосьименнопредлагаемым в стратегическом тексте средствам, инструментам,мерам, действиям, государственным политикам.
Характеристики и82Пример из КДР-2020: «переход от системы массового образования, характерной дляиндустриальной экономики, к необходимому для создания инновационной социальноориентированной экономики непрерывному индивидуализированному образованию для всех,развитие образования, неразрывно связанного с мировой фундаментальной наукой,ориентированного на формирование творческой социально ответственной личности».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
