Диссертация (1136508), страница 20
Текст из файла (страница 20)
Кроме этого, требования ксубъектам стратегического управления (регионы, министерства)ориентироваться на КДР-2020 не закреплены подзаконным актомсоответствующего уровня. Распоряжение Правительства РФ №-1662р64 предписывает «федеральным органам исполнительной власти иисполнительным органам государственной власти субъектов РФруководствоватьсяположениямиКДР-2020приразработкепрограммных документов, планов и показателей своей деятельности».В системе государственных документов распоряжение правительствауступает по значимости президентскому акту. Данное обстоятельствосвидетельствует о недостаточной институциональной автономииКДР-2020 в системе государственных решений65.
Об этом жесвидетельствует как возможность изменения КДР-2020 президентомРФ в одностороннем порядке, так и тот факт, что отсутствуетобязательство исполнения КДР, из чего следует возможностьизбирательного, произвольного характера ее применения.Последствием принятия Майских указов стало прохождение 1чтения по ФЗ «О государственном стратегическом планировании»62Указ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», от 12 мая 2009 г.№536 под грифом «ДСП».63Распоряжение Правительства № 1663-р фиксирует, что органам исполнительной власти приразработке программных документов, планов и показателей своей деятельности необходимо«руководствоваться Основными направлениями деятельности Правительства РоссийскойФедерации на период до 2012 года» (п.2 Распоряжения), а не КДР-2020.64от 17 ноября 2008 г.
(в ред. распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 N 1121-р)65Юридически «распоряжение Правительства» является актом индивидуального подзаконногохарактера и принимается по узким вопросам. В том числе может быть отменено Президентом РФ.Положение этой формы подзаконного акта управления слабее других форм.107(ФЗ о ГСП)66.
В нем стратегическое управление именуютсястратегическим планированием. Проект закона был разработанМинистерствомэкономическогоразвитияспривлечениемэкспертов67. ФЗ о ГСП предлагает следующую институциональнуюмодель работы с СД:- общая ключевая роль в стратегическом управлении поразработке принадлежит Президенту РФ и ФОИВ68;-приоритеты и цели социально-экономического развитияопределяет Президент, он же осуществляет стратегическийконтроль; Правительство – исполнительный орган: утверждаетих и обеспечивает их реализацию; МЭР разрабатывает СД69;-«подчиненное»определяетсяПосланиямирядомположениедругихПрезидента70;КДР.Содержаниедокументов,ликвидациявтомКДРчислеинституциональнойавтономии КДР от Президента;66Государственная дума голосами 446 депутатов приняла проект ФЗ № 143912-6"Огосударственном стратегическом планировании" (ФЗ о ГСП) в первом чтении67Проектвнесенвнижнююпалату2ноября2012г.http://ac.gov.ru/pages/main/projects/8574/8579/index.shtml68Статья 8.
«Полномочия участников государственного стратегического планирования.«Президент Российской Федерации: определяет (уточняет) стратегические национальныеприоритеты, приоритеты социально-экономической политики, стратегические цели устойчивогосоциально-экономического развития и укрепления национальной безопасности РоссийскойФедерации, направления реализации стратегических целей и важнейшие задачи, подлежащиерешению на федеральном уровне». Статья 20.
«1. Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации разрабатывается каждые 6 лет на период, непревышающий период, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развитияРоссийской Федерации на долгосрочный период, федеральным органом исполнительной власти,уполномоченным Правительством Российской Федерации в сфере анализа и прогнозированиясоциально-экономического развития, совместно с другими участниками государственногостратегического планирования»;69(КДР, основные направления деятельности Правительства, долгосрочный и среднесрочныйпрогнозы)70КДР «разрабатывается с учетом научно-технологического прогноза на долгосрочный период, наоснове прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочныйпериод, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РоссийскойФедерации и иных актов Президента Российской Федерации и Правительства РоссийскойФедерации, содержащих основные направления и цели государственной политики в сфересоциально-экономического развития Российской Федерации, комплексного территориальногоразвития с учетом положений стратегии национальной безопасности Российской Федерации»;108- публичность стратегических документов71 не являетсяобязательным, порядок публичного обсуждения определяютПрезидент РФ и ФОИВ;- сокращение долгосрочного горизонта: с 10 лет (по ФЗ от 1995года) до 6;- отсутствие санкций за неисполнение органами власти СД.Проект ФЗ о ГСП изменяет взаимосвязь СД во всей вертикалиуправления, схема представлена на рис.6.Рис.6.
Система документов государственного стратегическогопланирования. Источник: Документы для публичного ознакомления спроектом ФЗ о ГСП, МЭР7271Статья 12. «Общественное обсуждение документов государственного стратегическогопланирования П.1. «Проекты документов государственного стратегического планированияподлежат общественному обсуждению». П. 2. «Форма и порядок общественного обсужденияпроектов документов государственного стратегического планирования определяются согласнопредметам ведения Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерацииили высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации».
П. 3. «С цельюобеспечения открытости и доступности информации об основных положениях документовгосударственного стратегического планирования их проекты подлежат размещению наофициальном сайте органа государственной власти, ответственного за разработку документагосударственного стратегического планирования»72http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/regulation/doc1256739311504109Если в предыдущей версии схемы стратегического управленияКДРиППнаходилисьнаодномуровнестратегическогоцелеполагания, а СНБ не был в нее включен, то ФЗ о ГСП задаетстатус ПП и СНБ как источника долгосрочных целей социальноэкономическогоразвития.Такимобразом,КДРнаходитсявподчиненном положении относительно ПП, СНБ и прогнозов.ППиСНБявляютсянепрозрачныминструментомгосударственного управления. ПП разрабатывается АдминистрациейПрезидента без обсуждения в органах власти73.
Формулирование ППявляется неформальным административным закрытым процессом, ППне является нормативным правовым актом и формально не обладаетюридическойсилой.НереагированияФедеральногосуществуетСобраниязаконодательныхнаПП.ВлияниенормППзафиксировано только во внутренней документации ФОИВ, напримеррегламент внутренней организации ФОИВ 2005 года74 устанавливаетпреимущественную роль ПП в работе ФОИВ75. Влияние КДР в них неуказано.Таким образом, подчиненное положение КДР от ПП и СПБ,заложенное в ГСП, отражается на институциональном характере КДРв системе принятия государственных стратегических решений.73Ежегодный режим создания ПП установлена ст.84 п.
«е» Конституции РФ: «обращается кФедеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основныхнаправлениях внутренней и внешней политики государства»74Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутреннейорганизации федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями и дополнениями)http://base.garant.ru/188439/75Ст.2.1 регламента устанавливает: «Планирование работы федерального органа исполнительнойвласти по основным направлениям деятельности осуществляется на основе Послания ПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетного посланияПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, программысоциально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу иплана действий Правительства Российской Федерации по ее реализации, Сводного доклада орезультатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, планазаконопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, планов заседанийПравительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации»110Путем анализа нормативных актов выявлено юридическоеинституциональное устройство работы с СД в России.
На основаниимониторинга законодательной базы можно заключить, что ни один израссматриваемых СД не институционализирован в качестве ориентирастратегической политики:1) в иерархии стратегических документов ключевую рользанимают формулируемые в закрытом административном режимеАдминистрацией Президента Послания Президента и Стратегиянациональнойбезопасности.СодержаниеКДРопределяетсяположениями ПП и СНБ. При этом ПП, по сути, являются документомгодичного планирования, и нормативно не встроены в системупринятия решений.2) Влияние общественных акторов помимо Президента наформулированиеСДограничено:обязательствапубличностиформулирования СД не зафиксированы. Единственным органоввласти, влияющим на содержание СД, является Правительство: оноформулирует и утверждает КДР.3) отсутствует официально прописанный механизм гарантийсоблюдения СД;4)отсутствуетинституциональнаямодельобеспеченияреализации СД бюджетными ресурсами;5) без ФЗ о ГСП стратегическое управление остается в зонеконтроля Президента РФ;6)модельработысСДподвергаетсядеформации,уменьшающей ее значимость в государственной политике: статус КДР(Распоряжение правительства) теперь нормативно уступает Майскимуказам (Указы Президента).
Статус последних как источникастратегическогоцелеполаганиянеобеспечензаконодательнойлегитимностью. Формально любой новый Указ Президента может111отменитьМайскиеуказы,чтосокращаетвозможностиСДфункционировать как институт развития, принципиально подрываетего институциональную суверенность.5. Институциональный анализ работы со стратегическимидокументами в России: функционирование институтаВ этой главе рассматривается фактическое функционированиеработы со стратегическими документами в России на предметвозможного расхождения нормативного устройства (институт де-юре)и его функционального исполнения (институт де-факто). Эторасхождениедопускаетсявлияниеминституциональнойсреды(institutional environment), одной из особенностей которой являетсятакже характер политического режима.5.1.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
