Диссертация (1136508), страница 21
Текст из файла (страница 21)
Участие общественных групп в разработке и мониторингеисполнения стратегических документов в России: преобладаниетехнократического подходаАнализ публичного участия в работе с СД в России проведенпосредством анализа состава акторов на этапе формулирования имониторинга реализации стратегий. Как было показано в первойглаве, существуют две ключевые точки входа для общественныхгруппвпроцессразработкигосударственнойстратегии:формулирование СД и контроль / мониторинг результатов исполненияСД.Для анализа состава акторов было собрано 3 базы:1) база участников разработки КДР-20202) база участников обновления Стратегии-20203) база членов комиссии мониторинга исполнения КДР-2020.Все СД разрабатывались с разными организационными моделямиобщественного участия. Только один из текстов (Стратегия-2020)разрабатывалсяпублично.Подпубличностьюпонимается112доступность в открытых источниках текста на разных стадиях егоформирования, открытость для участия и данных о составеруководителей и разработчиков текста, ясность процедур работы наддокументом (формулирование, согласование, утверждение).
ТолькоСтратегия-2020 имеет сайт, где публикуются материалы и составыучастников разработки текста.Работа над Стратегией до 2010 года (Программа Грефа) не былаформализована, информация о составе участников закрыта. В рамкахэкспертных интервью установлено, что основными руководителямисводной группы по разработке текста Стратегии до 2010 года былиЭ.С.Набиуллина(ЦСР),А.Л.Кудрин(Министерствофинансов),А.В.Улюкаев (Институт экономических проблем переходного периодаим. Е.Гайдара), М.Э.Дмитриев (ЦСР) и Г.О.Греф (ЦСР). Площадкойразработки был Центр стратегических разработок.
В работе принялиучастиепреимущественнопредставителибизнес-интересов,экспертные и научные элиты [Стародубцев, 2013].Работа над вторым текстом - КДР-2020 - проводилась подкураторством Министерства экономического развития. Несмотря напредложения группы Хлопонина, а также заявление о необходимостипубличногоучастияВ.ПутинанарасширенномзаседанииГосударственного совета76, КДР-2020 разрабатывалась в закрытомрежиме. В начале работы над КДР-2020 (август 2006 г.
– сентябрь2007 г.) Министром экономического развития и торговли был Г.Греф.На втором предварительном этапе подготовки текста КДР-2020Министром экономического развития была Э.Набиуллина (с сентября2007 г.)77. Таким образом, регулирующая роль в процессе разработки76Стенограмма расширенного заседания Государственного совета «О стратегии развития Россиидо 2020 года» 8 февраля 2008 г. http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml77В течение 2008 года текст КДР-2020 рассматривался и дорабатывался 6 раз.113единственногоофициальногостратегическогодокументапринадлежала руководителям работы над первой Стратегией до 2010года. Работа над текстом КДР-2020 проводилась непублично. ОнастроиласькаквнутренняяработаМЭРиосновываласьнараспоряжениях Аппарата Правительства РФ.
В рамках экспертныхинтервью с разработчиками КДР-2020 был получен внутреннийдокумент МЭР с составом руководителей сводных рабочих групп(приложение 2). Всего работе над КДР-2020 приняло участие порядка100 человек, многие из которых представляли различные группыинтересов. Но полный список экспертов, принявших участие в работенад текстом официальной стратегии, не доступен в открытыхисточниках.Обновленная Стратегия до 2020 года 21 экспертной группыявляется единственным из СД, который разрабатывался на принципахоткрытости и публичности. Работа курировалась и организовываласьгосударственнымиуниверситетамиНИУВШЭиРАНХиГС.Принципы работы экспертных групп: широкое участие экспертовразных областей, в том числе международных, освещение в средствахмассовой информации, публичность, научный подход, нацеленностьна выработку конкретных решений и предложений. ОбновлениеСтратегии-2020 основывалось на распоряжении премьер-министраВ.Путина (декабрь 2010 года).
В работе приняло участие 1313экспертов (слайд 12 [НИУ ВШЭ 2011]). В табл.6 приводится сводныйобзор процесса разработки трех стратегических документов.Табл.6: Общие характеристики процесса разработки текстовгосударственной стратегии в России.СтратегическийдокументКураторСтепень формализации Степеньработы.публичностиЗаконодательноеразработкиоснование работы над114Программа(2000)Грефа ЦентрСтратегическихразработокКДР-2020 (2008)Министерствоэкономическогоразвития(МЭРТ,потом МЭР)Стратегия-2020(2011)АнализНИУ Высшая ШколаЭкономикииРоссийскаяАкадемия народногохозяйстваигосударственнойслужбысостававсехтекстомРабота не формализована.не публичнаВнутриведомственнаяне публичнаработаМинистерстваэкономического развития.ПоручениеПрезидентаРФ (2006)Работа 21 экспертной публичнагруппы по тематическимблокам.Планирование.ПоручениеПремьерМинистра (2010)авторовимеетметодологическиеограничения:- ограниченность сведений о разработке КДР-2020 в 2006-2008годах для восстановления полного состава разработчиков;- сложность установления реального влияния каждого членарабочей группы на итоговый текст, в том числе из-запрохождения каждым текстом нескольких чтений.- на рабочих встречах документы представляют министры,директорадепартаментовминистерств,директоранаучно-исследовательских институтов, а непосредственной работой наддокументами занимаются коллективы и специалисты болеенизких уровней.Мы исходим из того, что в рабочей группе ключевое влияние насодержание текста оказывает ее руководитель.
Список руководителей21 экспертной группы представлен в Приложении 3. В табл.7приведен численный анализ состава руководителей рабочих групп поразработке текста КДР-2020 и ее обновленной версии. Составруководителей рабочих групп был кодирован по представительствуструктур и групп интересов.115Текст стратегииРАНХиГСНИУ ВШЭМЭРМинрегионМинфинРАННКОБизнесГоскомпанияГосуправлениеУниверситетЭкспертноесообществоВсегоТабл.7: Качественный состав руководителей рабочих групп поразработке и обновлению текста Стратегии до 2020 года, чел.*.Источник: компиляция автора.КДР-2020 (2008)15161040001861736Стратегия-202051100022162203443(2011)* Эксперт мог быть кодирован в несколько подгрупп.
Поэтомуобщее число руководителей меньше, чем сумма по всем категориям.Анализ состава руководителей групп позволяет зафиксироватьнесколько наблюдений. Г.Греф являлся руководителем одной из 21рабочих групп по обновлению КДР-2020. Таким образом, он принялучастие в разработке всех трех стратегических документов, обладаяпри этом значимым политическим ресурсом. В 2007 и 2011 годахруководстворабочихгрупппринципиальноотличалосьпокачественному составу (рис.7).Рис.7: Доминирование технократов, назначаемых на должностьрешением Президента РФ и отсутствие публичных акторов вруководстве рабочих групп по подготовке КДР-2020 и обновленнойСтратегии-2020. Доля участников в % от состава группы.Источник: компиляция автора.116В 2008 году КДР-2020 разрабатывалась под руководствомпредставителей государственных органов власти (43% составаруководителей рабочих групп).
Основная роль в руководстверазработкой СД принадлежала технократам МЭР. В подгруппепредставителей органов власти почти все участники представлялиМинистерствоэкономического«госуправление»),котороеразвитияотвечалоза(88%разработкуподгруппыКДР-2020.Подгруппа «эксперты» включает представителей университетов иthink-tanks. Общая доля экспертов – 42%. В подгруппе экспертовосновную долю составляют представители НИУ ВШЭ (40%). На этаперазработки официальной долгосрочной стратегии в руководстворабочими группами под кураторством МЭР не вошел ни одинпредставитель бизнеса, НКО или государственных компаний.В2011годуобновлениемСтратегии-2020руководилипредставители экспертного и академического (университетского)сообщества.
Их доля в составе рабочих групп составляет 79% и 43%соответственно. В отличие от официальной версии, в обновленииСтратегии-2020ФОИВучастияпочтинепринимали(4,7%руководителей). Также, в процессе обновления функции руководства117рабочими группами брали на себя представители бизнеса (4%руководителей), НКО (5%), государственного бизнеса (17%).КДР-2020 подготовлена, преимущественно, под руководствомчиновников Минэкономразвития. Состав руководителей подготовкиКДР-2020 гомогенный: госуправленцы и эксперты.
ОбновленнаяСтаратегия-2020восновномподготовленапредставителямиэкспертного и научного сообществ. Но состав руководителей болеегетерогенный: помимо экспертного большинства, в работу быливключены госкомпании, НКО и бизнес. Они составляют 26% составаруководителейгрупп.Представителипартий,законодательныхорганов власти, региональной / муниципальной власти не участвовалини в одном СД. В обеих версиях стратегии до 2020 в руководствегруппами не принял участие ни один представитель Министерствафинансов.Следствием такого состава акторов стали публичные конфликтыи срыв графика принятия СД. КДР-2020 была принята с почтигодовым опозданием от первоначально запланированного срока78.Причиной нарушения сроков стал затяжной конфликт между МЭРТМЭР (под руководством сначала Г.Грефа, а затем Э.Набиуллиной) иМинфином (под руководством А.Кудрина).
Он возник в связи сбюджетной необеспеченностью положений КДР-2020, противоречиембюджетной стратегии до 2023 с задачами КДР-2020. Точкамистолкновенийбылипенсионнаяреформа,инфраструктурноеобеспечение и поддержание социальной стабильности, которыепрописывали увеличение социальных обязательств государства, неподкрепленных ростом доходов бюджета [Нетреба. 2008]. Толькообновление Стратегии-2020 объединило широкие общественные78Первый вариант КДР-2020 Минэкономразвития представило в правительство в марте 2008 года,но сроки ее рассмотрения сдвигались с мая сначала на август, а затем на сентябрь [Нетреба. 2008]118группы, скооперировав их в управляемый процесс работы надгосударственнойстратегией.НоминальнопроцессразработкиСтратегии-2020 сыграл объединяющую роль, позволил экспертным,бизнес, НКО и научным группам включиться официально в выработкуполитических решений.
Но позиция общественных групп, принявшихучастие в работе института, в итоге не повлияла на государственнуюполитику: реализация КДР-2020 была свернута, Стратегия-2020 небыла официально утверждена.Фактически действующие Майские указы Президента являютсязакрытымадминистративнымструктурамиАдминистрациидокументом,Президента.разработаннымТакимобразом,внастоящее время только СД технократов де-факто имеют формальноевлияниенагосударственнуюполитику.Отсутствиеинституционализации публичного участия общественных акторов вразработке государственной стратегии в формате КДР де-фактолишилоэтихгруппвлиянияна егосодержание.Напротив,формализованная включенность широких групп интересов в работунадСтратегией-2020сделалоэтотдокументпродуктомобщественного консенсуса, что отражается в позитивных оценкахэтого СД в представителей различных групп79.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
