Диссертация (1136508), страница 25
Текст из файла (страница 25)
Сокращение публичной роли стратегических документов:медиа-дискурсИзучение институционализации СД в государственномуправлении в России обращает нас к практикам анализа публичногодискурса.ФормулированиеСДпосредствомвыявленияиформирования публичного консенсуса относительно направленийдолгосрочногоразвитиягосударстваделаетСДпредметомобщественного интереса. Институционализация СД, рост значимостиСДв государственнойнеизбежнополитикесопровождаетсяегоинормативное закреплениепоявлениемвобщественно-политическом дискурсе и отражением в медиа.
Медиа-анализ служитдополнительным косвенным индикатором политического значенияСД. Динамика количества публикаций с упоминанием СД служитдемонстрациейизмененияпубличнойролистратегическихдокументов.Для анализа влияния трех СД (Стратегия-2010 – т.н. «ПрограммаГрефа», КДР-2020 и обновленная Стратегия-2020) на политическийдискурс была создана и проанализирована количественно базаупоминаний стратегических документов в СМИ с 1999 года по 1 июля2013 года (использован интегратор публикаций Интегрум). Длякаждого года и набора ключевых слов было проанализировано 3155источников.
Анализ проводился путем поиска и подсчета упоминанийключевыхсловвкаждомгодухронологическогопериода,совпадающего с разработкой стратегии и ее действием. Единицейанализа является уникальное упоминание. Результаты анализапредставлены в диаграммах.Рис. 13: Частота упоминаний Стратегии-2010 («ПрограммыГрефа») в СМИ (по абсолютному значению)*. Источник: Интегрум.142*Кривые соответствуют топосам: I - "программа грефа"; II Основныенаправлениясоциально-экономическойполитикиПравительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу;III - Концепция: стратегия развития Российской Федерации до 2010года; IV - программ* греф*; V - стратегия до 2010; VI - Среднеезначение.Медиа-анализ (рис.13) демонстрирует одну значительную и двеменее значимых волн роста количества упоминаний Стратегии-2010.Ключеваяволнавпериод1999-2000соответствуетмоментуразработки и публичного обсуждения Стратегии-2010 в органахвласти.
Вторая волна в 2005 году связана с двумя событиями: началомпринятия различных стратегий до 2010 года (ведомственные,отраслевые). Незначительный рост частоты публикаций в 2010 годусоответствуетокончаниюдействиястратегииипубличномуподведению итогов в экспертных группах. Как показывает трендлинейного среднего, общее количество публикаций, посвященныхСтратегии-2010, снижалось с течением времени.143Поданнойметодологиипоисковыйзапрос обнаруживаетупоминания других стратегических текстов, и политических событий.Пик частоты топоса «программ* греф*» в 2000 году обусловлен нетолько работой над Стратегией-2010, но и политической активностьюГ.Грефа и его активным фигурированием в публикациях.
Волнатопосов «стратегия до 2010» и «программ* греф*» в 2005-2006 годуобъясняетсяпринятиемПрограммысоциально-экономическогоразвития РФ на среднесрочную перспективу 2005-2008 годы приГ.Грефе в роли Министра экономического развития, принятиеммножестваведомственных,корпоративныхитерриториальныхстратегий89. Наиболее чистым показателем частоты упоминанийСтратегии-2010 является словосочетание «Программа Грефа». Роступотребленияэтоготопосасоответствуетмоментампринятиястратегии и завершения ее действия. Интересна низкая доляприменения официального наименования Стратегии-201090.
ЭтотфеноменможнообъяснитьнеофициальнымстатусомСДизначимостью СД лишь в узком кругу акторов, принявших участие вего формулировании.Дополнительным показателем низкого влияния стратегическихтекстов на публичный дискурс в России может служить доляупоминанийтопосовСтратегии-2010врегиональнойпрессе91относительно всех публикаций за год (рис.14).
Рост упоминанийПрограммы Грефа в региональных медиа объясняется накоплениемкритической массы СД в государственном управлении не только нафедеральном, но и на региональном уровне, и, как следствие,89Энергетическая стратегия до 2010 г., проект стратегии РФ в области развития науки иинноваций на период до 2010 г. и т.д.
Полный перечень в Приложении 5.90(Основные направления социально-экономической политики Правительства РФ надолгосрочную перспективу и Концепция: Стратегия развития Российской Федерации до 2010года)91В базе Интегрум включены региональные печатные и онлайн издания.144распространением информации в региональные СМИ в России.Методология поиска публикаций в базе неизбежно приводит к учетуупоминаний СД ведомственного, отраслевого, территориального икорпоративного уровня, массив которых объективно растет в течение2000-х годов.Рис.14.
Рост упоминания Стратегии-2010 в региональныхизданиях относительно всех упоминаний. Источник: Интегрум.В региональных СМИ наиболее часто встречаются топосы, впоисковых запросах на которые попадают новости о другихстратегическихдокументах(ведомственные,региональные,отраслевые, корпоративные стратегии) или новости с упоминаниемГ.Грефа. Можно отметить низкую популярность в региональных СМИнеформального названия «Программа Грефа», которое распространенв экспертной профессиональной среде (рис.15).145Рис.15: Средняя доля частоты топосов в региональных СМИотносительно всех публикаций. Источник: Интегрум.Насыщенность медиа-дискурса с упоминанием КДР-2020 иобновленной версии Стратегии-2020 имеет сходство с дискурсомвокруг Стратегии-2010 (рис.16).Рис.16.
Частота упоминаний КДР-2020 (Стратегия-2020) вСМИ (по абсолютному значению)*. Источник: Интегрум.* Кривые соответствуют топосам: I - долгосрочного развитияРоссии до 2020 года; II - КДР 2020; III - КДР-2020; IV - концепц*146долгосрочн* 2020; V - стратегия 2020; VI - стратег* 2020; VII стратег* (рф ИЛИ росс*) 2020.Медиа-анализ показывает два пика интереса к Стратегии-2020:год официального утверждения КДР-2020 (2008) и год работы 21экспертной группы по обновлению КДР-2020 (2011).
Публичность ивовлечение широких кругов экспертов в работу над КДР-2020 в 2011не обеспечило такого же уровня обсуждения стратегии в медиадискурсе,которыйнаблюдалсяв2008году.Несмотрянанасыщенность информационного поля публичными мероприятиямина экспертных площадках, в том числе с участием ключевыхполитических руководителей ФОИВ, распоряжение В.Путина92 оначале обновления, Стратегия-2020 не достигла такого же отраженияв медиа, как официальная КДР-2020.
Региональные СМИ снижаютинтерес к КДР-2020 и Стратегии-2020 с течением времени (рис.17).Рис.17: Падение упоминания КДР-2020 и Стратегия-2020 врегиональных изданиях относительно всех упоминаний. Источник:Интегрум.В 2011 году волна роста интереса региональных СМИ кстратегическомууправлениюнафедеральномуровненекомпенсировал падения в 2009 года. Максимум публикаций о КДР2020 в региональных медиа приходится на 2009 год.
Это объясняется92Об организации на базе НИУ ВШЭ и РАГСиНХ экспертных групп по обновлению КДР-2020147процессамиразработкистратегийфедеральныхокруговитерриториальных стратегий более низкого уровня, основная работанад которыми пришлась на 2009 год (см. приложение 5).Содержательный анализ региональных публикаций (рис.18)показывает, что в дискурсе региональных изданий преобладаетнаименованиеСтратегии-2020.Этосвязаноспопаданиемвпоисковую выдачу СД более низкого уровня. Запрос КДР-2020 (и КДР2020) показывает упоминание именно официального СД: оновстречается чаще в центральных медиа.Рис.18: средняя доля частоты топосов КДР-2020 (Стратегия2020) в региональных СМИ относительно всех публикаций.
Источник:Интегрум.Отмечается падение со временем интереса СМИ к ПосланиямПрезидента, при сохранении стабильной доли региональных СМИ вобщем количестве публикаций (рис.19).148Рис.19: Падение публичного интереса к Посланиям ПрезидентаФедеральному Собранию. Количество публикаций в год (левая шкала)и % региональных публикаций от общего количества (правая шкала).Источник: Интегрум.Принятие Майских Указов Президента в 2012 году существенноизменило медиа-картину вокруг стратегических документов. Указысместили фокус внимания со всех стратегических интересов (рис.20)Рис.20. Вхождение Майских Указов Президента в медийное полена фоне падения медиа-освещения КДР-2020 и Стратегии-2020,количество упоминаний в СМИ. Источник: Интегрум.149Результаты медиа-анализа подтверждают полученные ранеенаблюдения:1)главныминформационнымповодомостратегическомуправлении на национальном уровне с 1999 года стало принятиеофициальной КДР-2020 в 2008 году, которые в 2012 году вытеснены вмедийном поле Указами Президента.2) публичные инклюзивные для общественных акторов СД Программа Грефа и Стратегия-2020 – не стали такими же значимымисобытиями для медиа.
Даже несмотря на формальную вовлеченностьПремьер-министра В.Путина в процессы обновления Стратегии202093.3) общий тренд интереса СМИ к стратегическим процессам (как кСД, так и к ПП) падает с течением времени как в центральных, так и врегиональных СМИ.Падение публичного интереса, иллюстрируемое количествомпубликаций СМИ, происходит, несмотря на то, что растет количествостратегических документов, а само стратегическое управлениезахватывает все новые общественные сферы. Каждый новый документвозникает на фоне падения медиа-освещения текущего СД, а общеевлияние государственных СД как инструментов стратегическогоуправления на медиа-повестку с течением времени сокращается.Возвращаясь к трехмерному пониманию власти [Льюкс 2010], гдевласть фокусируется на контроле над политической повесткой ификсацией латентных конфликтов, медиа-анализ демонстрирует, чтовласть намеренно выводит СД как инструмент государственногоуправления из публичного дискурса. Медийные характеристики СДобъясняются стремлением федеральной власти избежать очевидного93участие в заседании по промежуточным результатам работы экспертных групп 16 февраля 2011года.
Стенограмма встречи http://2020strategy.ru/data/2011/02/22/1208577269/putin_stenogr.pdf150противоречия в публичном пространстве модернизационного запроса,присущего СД с включенным участием общественных акторов, иреализуемой ad hoc консервативной политикой.5.5. Политическая роль работы со стратегическими документамив российской политической системеИнституциональный анализ работы с СД в России в 4 и 5 главахвыявил несоответствие этой практики институциональным нормам.Особенность российского примера в том, что работа с СД не являетсяинститутом государственной политики, о чем свидетельствуютразличныеорганизационныехарактеристикиэтогопроцесса.Отсутствует влияние СД на российскую государственную политику(какдвухсформулированныхсширокимучастиемакторов(Программа Грефа и обновленная Стратегия-2020), так и официальнодействующего СД, разработанного группой технократов (КДР-2020)).Отсутствует влияние на поведение общественных акторов, преждевсего, органов власти и реализуемые ими политики, о чемсвидетельствует несоответствие подчиненных документов, таких какОНДП 2015-2018.
Ни один из стратегических документов нереализуется. Данные документы по очереди сменяют друг друга впубличной повестке и существуют вне процессов экономическогоразвития. Постепенно все три документа выходят из публичнойповестки дня, о чем свидетельствует медиа-анализ российских СМИ.Остаетсяофициальнонепринятойнормативнаяпроцедураформулирования СД, проект ФЗ о ГСП несколько лет находится нарассмотрении в Государственной Думе. Как следствие, не закрепленоправо участия общественных акторов в процессах формулирования иреализации СД и обязательства органов власти по реализации этогоправа. Наблюдается противоречие между официальным дискурсомзаявлений В.Путина о необходимости публичности и включенности151акторов в работу с СД и реальной политикой: «деятельностьэкспертныхгруппдолжнабытьмаксимальнооткрытойидемократичной, следует учитывать все разумные и альтернативныеточки зрения и предложения. Ничего не нужно отметать с порога безконструктивного и профессионального обсуждения» [Ведомости2011].
Однако в законопроектах о ГСП обязательство публичнойлегитимации стратегического текста никак не обозначено. Также непредусмотрены санкции за несоблюдение положений СД приразработке и реализации государственного управления.ИнституциональноеустройствоработысоСДпозволяетутверждать, что они встроены в «вертикаль власти». Работа с СД необладает институциональной автономностью: Президент РФ иинкумбенты органов исполнительной власти являются ключевымиагентами формулирования, исполнения и мониторинга исполненияСД. Формальное утверждение СД в разных странах также замкнуто наключевые политические фигуры (например, президента в Бразилии,премьер-министра в странах ОЭСР) или институты (законодательноесобрание в Китае).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
