Диссертация (1136508), страница 27
Текст из файла (страница 27)
В том числе они разрабатывали стратегические документы,вовлекая группы интересов в этот процесс. В этих примерахразработка стратегических документов служит институциональнымпространством для национальной дискуссии, в которой генерируютсяобщественные решения о модернизации экономики и вырабатываютсяподходы к реализации этих решений.
Стратегические документыявляютсяквинтэссенциейдискуссии,вкоторойсовершаетсяформализация подхода к модернизации экономики. Формализациямодернизационного плана происходит путем прописывания правилпроектирования и реализации экономической политики в практикахстратегическогоуправления.ВРоссиитакаяфункциональнаянагрузка СД не обеспечена институционально. Кроме того, основойавторитарной модернизации обычно служат бюрократия, «силовики»или доминирующая партия.
В России они выстроены таким образом,что не могут служить агентами развития [Гельман 2009].Свойственнаягибриднымполитическимрежимамтрансформация институтов под задачи выживания режима94 ненаходит себя в работе с СД в России. Здесь наблюдается отсутствиеинститута, неработоспособность как правил игры.
Как результат, «вусловиях слабых институтов государство организовано и работает,как сетевое. Неформальные связи и договоренности подменяют94С терминологией таких примеров: «грабящая рука» (grabbing hands) [Shleifer, 1997], «захватаинститутов» (capture of institutions) [Lambert-Mogiliansky, Sonin, и Zhuravskaya 2000], плохие /неэффективные институты (bad / inefficient institutions) [Glaeser, Scheinkman, и Shleifer 2003].«имитационной демократией» [Shevtsova 2006].158публичные институты. Отсюда, в частности их непубличность инепрозрачностьнормальные–самоустройствовзаимоотношениясгосударстваобществом»исключает[Петров.2007].Принципиальная значимость Майских указов Президента служитдемонстрацией приоритета неформальной практики над публичныминститутом.
Государства, в которых сосуществуют такие институты,именуются «двойственными» (dual state), административными илипараконституциональными [Sakwa. 2012]. Государство само обретаетстатус «административного режима», которое отвечает за сохранениепараинституциональных неформальных способов функционированияразных институтов в интересах сохранения режима. Отличиедвойственногогосударства«административным»–вгосударствомпротивоборствеимеждуконституционным(рационально-правовым).
Формальные и неформальные правиладействуют одновременно, воссоздавая дуализм на всех уровнях ипозволяя акторам оперировать элементами любого из двух наборовправил, если соблюдается внутренне присущая логика этих правил[Sakwa, 2012; Ledeneva, 2006]. Торможение ФЗ о ГСП здесьполностью соответствует логике институциональной работы вгибридном режиме [Gandhi и Przeworski 2007]. Работа с СДоказывается встроенным в иерархию сохранения власти в рукахвластной группы. Цель повышения эффективности и качествагосударственного управления здесь вторична на фоне задачивыживания политического режима.ЗаключениеС1999годаформулированиявРоссиибылогосударственныхреализованотрициклапрограммно-стратегическихдокументов федерального уровня.
В 2008 году принята официально и159функционируетвнастоящеевремякакгосударственныйстратегический документ Концепция долгосрочного развития Россиидо 2020 года (КДР-2020). Создан большой пакет программностратегических документов более низкого уровня. Помимо текстовстратегиибылразработаны,законопроекты, призванныеноостаютсянепринятымиинституционализировать работу состратегическими документами в системе принятия государственныхрешений России95. В 2012 году были приняты Майские УказыПрезидента, которые установили приоритеты долгосрочной политики,без согласования со стратегическими документами предыдущегоэтапа.Создание государственных стратегий понимается как фиксацияприоритетов долгосрочного государственного развития в ответ наизменения внешней среды.
Стратегическое управление внедряется длярешения задач повышения качества государственной политики вусловияхразвитияинформационногообщества,возникновенияситуации «общества риска» и тотального снижения общественногодоверия, в том числе к государственным институтам.Работа сдолгосрочными стратегиями является одним из инструментов реакциина возрастающую неопределенность и неконтролируемость будущего.В рыночных и плановых экономиках стратегический документявляетсяинструментомпереводаполитическихцелейиидеологических установок на язык политических решений ииндикаторов экономического и социального развития [Adam, 1989;Carroll, Goodstein, Gyenes, 1998; Naughton, 1990; Naughton, 1996].Основная задача стратегических документов в государственномуправлении – передавать долгосрочные общественные приоритеты95Прежде всего, Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» (ФЗ оГСП)160развития.
Через трансляцию обществу долгосрочных целей развитиястратегические документы влияют на поведение общественныхакторов и деятельность государственных органов власти, и снижаютполитическуюнеопределенность.Значениеработысостратегическими документами состоит не столько в формированииориентировочных показателей или планировании государственныхинвестиций, сколько в обеспечении регулярного механизма длявзаимодействия правительства и групп интересов (ассоциацийбизнеса,профсоюзовит.п.).Использованиестратегическихдокументов как площадки взаимодействия общественных акторов поповодугосударственнойполитикиделаетихполитическиминститутом государственного управления.Большинство развивающихся и развитых стран в разныеисторическиепериодыреализовывалиивнастоящеестратегическиедокументы.времясоздавалииработысОпытпрограммно-стратегическими документами можно разделить на дваэтапа: (1) послевоенный опыт государственного регулированияэкономик методами индикативного и директивного планирования; (2)работа со стратегиями устойчивого развития в связи с принятием«Повестки дня на 21 век» («Агенды 21», 1992) и Йоханнесбургскойдекларации по устойчивому развитию Саммита ООН (2002 г.).
Работасостратегическимидокументамисопровождаетпроцессыпослевоенного восстановления, модернизации и развития экономик,повышение качества государственного управления и эффективностигосударственного аппарата. В России 2000-х годов шаги повнедрению процедур и практик стратегического управления такжереализуются не с нуля: в период СССР был получен большой опытсозданиястратегическихипрограммныхдокументовгосударственного уровня.161Функциястратегическихдокументоввгосударственномуправлении – это определение долгосрочных ориентиров развития,легитимность которых обеспечивается участием в процессах ихформулирования и исполнении различных политических акторов,экспертных и общественных групп.
Данная функция стратегическихдокументов (СД) обеспечивает им способность оказывать влияние наповедение общественных акторов и деятельность государственныхорганов власти. Влияние СД на динамику и характер общественногоразвития, а также на поведение различных групп интересов позволяетизучать их в терминах общественных институтов. Работа состратегическими документами и сами стратегические документы какинструментгосударственногоуправлениярассматриваютсякакинституты государственного управления.Качестваработыполитическогосостратегическимиинститутаподтверждаетсядокументаминакакоснованиисравнительного анализа работы с СД в СССР, странах БРИКС(Бразилия,Китай,Индия)истранахОЭСР(Франция,Великобритания, Южная Корея, Норвегия, Япония). В данныхнациональных примерах стратегические документы играют рольперевода политических целей и идеологических установок на языкполитических решений, политик и индикаторов экономического исоциального развития.
Везде институт выстроен по-разному исоответствуетполитическомурежиму,экономическоймоделиобщества и стадии его развития. Общей задачей использованиястратегических документов является повышение эффективностигосударственного управления, которое в целом реализуется всоответствие с современными теориями New public management иgovernanceсобязательнымформализованнымиинституционализированным вовлечением различных общественных162актороввформулированиеисследованиестратегическихдемонстрирует,чторешений.методыДанноесовременногостратегического управления, могут применяться для реализации задачразвитияиформулированиягосударственнойполитикиивдемократических, и в недемократических режимах.Российский кейс рассматривается в контексте гибридногополитического режима России.
Гибридный режим здесь трактуетсяшироко: как любой из режимов группы стран политического транзита(электоральнаяавтократия,двойственныйрежим,неконсолидированная демократия, имитационная демократия и т.д.).Гибридные режимы обладают своими особенностями, которые, какпредполагалось в гипотезе, будут влиять на институт работы состратегическими документами.
Гибридный политический режимхарактеризуется сосуществованием демократических и авторитарныхинститутовистремитсятрансформироватьдемократическиеинституты таким образом, чтобы снизить возможности переходавласти как группам, встроенным во властную элиту, так инаходящимся вне ее. Трансформация осуществляется путем созданиянеформальныхправилфункционирования,институциональногоконкурирующихповедениясиформальнымиконституционными правилами, а также исключением общественныхакторов из институциональных взаимодействий.
Институциональноестроительство в таких режимах часто имеет имитационный характер:внешнеонообладаетприсущимиполноценныминститутаматрибутами, но ограничены в своей автономии и функционируют влогике, отвечающей целям властной группы.Работа со стратегическими документами в России имеет рядпринципиальных отличий от моделей, обнаруженных в другихполитических режимах. Стратегические документы не обладают163влиянием на поведение общественных акторов, прежде всего органоввласти.Отсутствиевлияниявытекаетизособенностейинституциональной организации работы с СД в России.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
