Диссертация (1136508), страница 26
Текст из файла (страница 26)
Но в других национальных системах нормативноустановлено и институционализировано поле для действий разныхобщественных акторов в процессе ее формулирования и согласования.Участие общественных групп в России не институционализировано,поэтому не приводит к принятию официальных документов,разработанных путем достижения общественного консенсуса (какпроизошлосоСтратегией-2020).Сильныепозицииадминистративного аппарата в политических процессах объясняютсячастью большого тренда: в российском обществе «произошлаприватизациякорпорациями,отдельныхвоглавечастейкоторыхгосударственнойпоставленымашиныблизкиек«национальному лидеру» люди» [Петров, 2007].
Отсутствие форм152вовлечения общественных групп в реализацию стратегическогоуправления, равно как отсутствие практик публичной легитимациистратегическихдокументов,снижаетвозможностьвлияниястратегических документов на поведение общественных акторов.Доминирующая роль Президента РФ в определении долгосрочныхцелей общественного развития формируется «над» системой, небудучи в нее встроенной. Транслирование долгосрочных целейразвития страны в текущих нормах осуществляется через ежегодныеПослания Президента. Право Президента выступать с ПосланиямиФедеральному Собранию закреплено в Конституции. Но данныйформат взаимодействия Президента с законодательной властью никакболее не урегулирован: нет норм, определяющих обязательностьисполнения положений ПП, нет регламентов реакции ФедеральногоСобрания на ПП и т.д.
При этом в создаваемой иерархии документовстратегического управления федерального – ведомственного –регионального уровня (Указ №596 от 2012 г.) ПП получили ключевуюроль. Согласно действующим нормам, КДР как стратегическийдокумент, находится в подчиненном положении относительно другихдокументов.Всеобъемлющий приоритет Майских Указов Президента 2012года,которыенеявляютсястратегическимдокументомвинституциональном понимании, окончательно подтверждает, что СДдо 2012 года не играют роли определения государственной политики.Дополнительным косвенным аргументом в поддержку гипотезыисследования служит совпадение начала работ над СД и федеральныхизбирательныхкампаний(приложение1).Выработаннаядлястратегических документов повестка государственной политики быланеобходима для диалога кандидатов в президенты с бизнесом иобщественными акторами, а также для формирования ожидания в153этих группах конструктивной долгосрочной политики, что могловести к росту лояльности данных групп.Феномен возникновения СД в России рассматривается вконтексте расширения авторитарных форм политической организациивРоссии,созданияпсевдодемократическихконструкций.Наосновании теории рационального выбора можно определять действиявластных элит в процессе проектирования институтов осмысленнымии целенаправленными: таким же рациональным предположительноявляется действие по разработке СД в интересах российскойполитической элиты.
В условиях российского политического режимаСД и выявленная выше суть работы по их формулированию,реализации и мониторингу исполнения не вызывает ни рисков потеривласти правящей группой, ни публичных обязательств властиреализовыватьдолгосрочныеполитикиреформированияиэкономического развития. Как показывает теория и практическиенаблюдения гибридных режимов, их особенность заключается в том,что они создают и используют как демократические, так иавторитарныеинституты.Сосуществованиедемократическихиавторитарных процессов и институтов является распространеннымфеноменом.
На уровне государственной политики институциональнаямодель работы с СД и интересы долгосрочного развития уступаютинтересамсохраненияполитическойстабильностигибридногополитического режима. В российском пространстве гибридногополитического режима СД как форма современной проектированияэкономическойсодержаниюполитикиполитическоготрансформациииразвитияразвития,ослабленииСледствиемнеуспехароссийскойгосударственной«приноситсякотораявзаключаетсядемократическихинституционализацииполитикевинститутов.работыявляетсяжертву»сСДввозникновение154пространства для внедрения политик в интересах краткосрочныхконъюнктурных интересов сохранения и стабилизации политическогостатус-кво.Вопрос о противоречии возникновения СД как институтовразвития и причинах их неудач в российской политической практике,таким образом, есть противоречие между стремлением режима кмодернизации своего управления и границами данной модернизации,лежащими в плоскости авторитарного политического управления.Целенаправленное формирование СД действительно существует, но впроцессе реализации сталкивается с политическими реалиями,которые лишаю стратегическое управления политического влияния,нивелируя его суть как института развития.
В результате СД в Россииработают не как площадка определения публичной повестки дня(publicagenda), формирования общественногоконсенсуса илиснижения неопределенности для экономических акторов. Политикаформулируется непубличным административным способом, такжевырабатываются и рамки распределения бюджетных ресурсов.Публичные и официальные СД используются как имиджевый элементполитической элиты, где СД становится индикатором наличиястратегическоговиденияувсейвертикаливласти.Большоеколичество СД на разных уровнях властной иерархии следуеттрактовать как рациональный ответ бюрократов различных уровнейна неформализованный, но де-факто заявленный запрос центральнойвласти на стратегическое видение.Проведенный анализ позволяет дать ответ на вопрос, почемустратегическое управление не является eo ipso – самим собой кактаковым в российском политическом режиме, хотя оно возможно и вдемократических, и в авторитарных моделях систем.
Основноеобъяснение строится на особенностях российского гибридного155режима.Правящаяэлитасосуществуетводновременныхограничениях демократических и авторитарных институтов. С однойстороны выборы, сохранившееся поле свободы прессы, ростиспользования социальных сетей используются для демонстрациипубличногозапросадействиямивласти.квластиПравящаяипередачигруппа,неудовлетворениязаинтересованнаявлегитимности посредством формальной поддержки через институтвыборов, вынуждена трансформировать демократические институты.Но эти действия приводят к рискам дестабилизации политическойсистемы, ярким примером чего служили протестные акции 2011-12годов.
Пока идет постепенная трансформация демократическихинститутов, властная группа вынуждена считаться с мнениемобщественныхакторов.Вусловияхсуществующей(хотьиограниченной) публичности, работа с СД является логичным ответомна публичные требования. Но здесь СД могут играть негативную длявластной группы роль.
На фоне ухудшения экономической ситуации ив условиях широко признанной бизнесом, экспертным сообществом, ичастью политических акторов необходимости модернизационныхреформ, публичное заявление консервативной политики с ключевойролью государства увеличивает риски политической дестабилизации.Властная группа стоит перед задачей обеспечения поддержки своегоэлекторального ядра, что неизбежно ведет к росту расходныхобязательств бюджета, выраженных Майскими указами Президента. Вусловиях формально существующих демократических институтовстало возможно публичное признание неисполнимости обещанийМайских указов со стороны Минфина и МЭР. Публичный конфликтПрезидента с Правительством касательно Майских указов привел куходу с поста министра финансов А.Кудрина.156Но с другой стороны в политической системе действуютограничения авторитарного происхождения. Прежде всего, слабостьмеханизмов передачи ответственности за принятия решений ФОИВ инижним уровням власти.
В условиях «вертикали власти», конечнымсубъектом принятия решения является центральная власть. В этихусловиях исполнение СД возможно только при наличии властногоконсенсуса, который, как было показано выше, невозможен вусловиях обострения экономического кризиса, роста задолженностирегиональных властей, роста федеральных бюджетных обязательствпри недостаточной компенсации расходов экономическим ростом. Ноавторитарные элементы система, т.е.
«вертикаль власти», даютвозможность властной группе приносить долгосрочные цели в жертвутекущим задачам. Слабость систем сдержек и противовесов вроссийском гибридном режиме приводит к тому, что приоритеткраткосрочных целей над долгосрочными становится управленческивозможным.Практический вопрос, может ли институт работы с СД,выстроенный в России, способствовать развитию и реализациимодернизации страны, имеет скорее отрицательный ответ. Признаваямногообразие траекторий модернизации для разных стран [Olson1993],втомчислеавторитарныхрассматриваетсячерезсозданиережимов,инструментовмодернизацияиинститутов.Модернизация в общем виде означает процесс перехода стран ксовременным обществам посредством трансфера или созданияинститутов, свойственных развитым демократиям (с.52 [Гельман2009]).
Авторитарный режим часто рассматривается как условие ивозможность, а не препятствие для модернизации: бывший премьерминистр Сингапура, защищал авторитарную модель правления как разнатомосновании,чтоонаэффективнадлядостижения157экономического успеха [Haggard и Kaufman 1995], [Полтерович иПопов 2007]. Есть ряд примеров автократий (Гонконг, Тайвань,Сингапур,ЮжнаяКорея),которыепроводилиразумнуюэкономическую политику и добивались значительных успехов вэкономическом и социальном развитии (с.10 [Полтерович и Попов2007]).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
