Диссертация (1136490), страница 12
Текст из файла (страница 12)
В качествеальтернативы региональным элитам был предложен Государственный совет –орган, состоящий из губернаторов, и что самое главное – консультативный посвоей природе.И, наконец, к четвертому направлению мы относим давление на регионы вбюджетно-финансовойсфере,котороенанеслосерьезныйударпосамостоятельности регионов. Новая политика бюджетного федерализма привела кперераспределению доходов в пользу федерального центра и создала ограниченияфинансово-экономической самостоятельности регионов. Налоговые и бюджетныерычаги влияния стали одной из основ построения вертикали власти в стране.Результатом данного этапа стала минимизация сепаратистских тенденций,которые достигли пика в 1990-е годы. Федеральный центр целенаправленно шел кизменению властной конфигурации в свою пользу, пошагово добиваясьневмешательства губернаторов в вопросы федеральной политики.
Несмотря на то,что имело место существенное ослабление политических и экономическихвозможностей глав исполнительной власти и были заложены основы дляобеспечения их политической лояльности, федеральный центр не тронул властьэлит на местах.56Этап усиления централизации в условиях трансформации политическойсистемы (2003-2006 гг.)Этап резкого усиления централизации приходится на окончание первого ибольшую часть второго срока президентства Путина.
Выделение данного периодасвязанос фактом трансформации всей политическойсистемыв ходеадминистративной, избирательной, партийной, налоговой и иных реформ, поитогам которых баланс отношений регионов и федерального центра однозначносместился в пользу последнего и институционально закрепился.Безусловно,поворотнойточкойотельцинскойдецентрализациивнаправлении путинского централизма следует считать отмену выборностигубернаторов в 2004 году. Прямые выборы заменила система избрания глависполнительной власти законодательными собраниями по представлениюпрезидента, что по факту подразумевает систему их «непрямого» назначения.Отмена выборов губернаторов вызвала неоднозначную реакцию общественности.Однако для большинства действующих на тот момент губернаторов новаясистема оказалась более выгодной, чем перспектива еще одних прямых выборов,где их шансы сокращались. Сам федеральный центр поначалу вел себядостаточно осторожно в кадровой политике, так как основной его целью была нестолько«перетряска»существующегокорпусаглаврегионов,сколькокачественное изменение роли губернаторов - превращение их из относительнонезависимых политиков, получивших легитимность непосредственно на выборах,в своих назначенцев.
В связи с этим центр в лице президента, получив такойважный инструмент, как отстранение от должности главы региона, использует егов своей практике за редким исключением (Амурская область, Корякский АО,Ненецкий АО), не создавая в уходящем губернаторском корпусе группу«униженных и оскорбленных».Несмотря на то, что с 2005 года всенародные выборы губернаторов уже непроводились, избранные главы продолжали работать на протяжении всего этогопериода и полностью сменились назначенцами только в 2009 году. В то же времямассовая волна назначений пришлась сразу на 2005 год. Связана она была с57использованием самими губернаторами механизма досрочной постановки вопросао доверии перед президентом, с помощью которого главы регионов рассчитывалиприобрести новый статус и продлить губернаторские полномочия.Врассматриваемыйпредставительстванамиинтересовпериодрегионов.переживаютСоветкризисФедерацииинститутыокончательноутрачивает свои политические позиции, наполняясь бывшими министрами ииными федеральными чиновниками, теневыми лоббистами, бизнесменами, атакже приближенными губернаторов и кремлевских чиновников [Ачкасов, 2011,с.
228]. Формирование Совета Федерации напрямую (путем схемы «назначаемыйгубернатор – назначаемый представитель исполнительной власти региона») икосвенно (путем проталкивания на место сенатора федеральных чиновников ибизнесменов) оказалось под сильным влиянием центра. Такая резкая сменамеханизмов рекрутирования сенаторов позволила ряду исследователей дажеговорить о превращении Совета Федерации в «кадровый отстойник», имея в видугосударственную нишу, на которую перемещаются разного рода отставники.Таким образом, Совет Федерации полностью утратил роль региональноголоббиста, реализуя скорее корпоративные интересы отдельных финансовопромышленных групп и федеральной исполнительной власти, чем интересырегионов.Среди других направлений в проблемном поле центрально-региональноговзаимодействия данного периода также следует указать продолжившеесяограничение компетенций регионов по многим предметам совместного ведения,окончательный вывод силовых структур из-под влияния региональных властей,снижение роли полпредств в отношениях «центр – регион», а также резкоеусиление роли партий в региональных политических процессах.
Влияниеинститутапартий,втомчисле,затронуломеханизмырекрутированиягубернаторского корпуса: в конце 2005 года вводится норма, согласно которойпобедившая на выборах в региональный парламент партия получает правонаправить президенту предложение по кандидатуре на пост главы региона.58В целом процесс централизации прошел относительно гладко для развитиягосударства в целом (за исключением решения военным путем проблемынационально-государственного сепаратизма в Чечне). По мнению большинстваученых,данныйблагоприятствовавшихфактсвязанполитикесПутина.целымкомплексомВо-первых,ктакимфакторов,факторамтрадиционно относят благоприятную мировую экономическую конъюнктуру(высокие цены на нефть в 2000-е годы) и, как результат – финансовые вливания врегионы и экономический рост.
Во-вторых, само население, разочарованноеитогами экономических реформ 1990-х годов и практикой проведения выборовгубернаторскогокорпуса,довольноспокойновоспринялополитическуютрансформацию 2000-х годов, которая к тому же сопровождалась ростом доходовнаселения. Результаты некоторых социологических исследований тех летпоказывают, что федеративная реформа, предложенная Путиным, отвечалазапросам населения, которое оценивало ситуацию в области территориальногосударственного строительства конца 1990-х годов как кризисную [Галкин,Федосов, Валентей, Соловей, 2002, с.
124]. В связи с этим начатые в 2000-е годыпреобразования в целом встретили положительный отклик, обществом оказаласьвостребована стабилизация отношений между центром и регионами. И нельзяобойти вниманием факт заинтересованности бизнес-структур в упорядочиванииотношений с региональными властями. Если в период приватизации крупныйбизнес активно использовал тот хаос, который имел место внутри государства, тоуже после нее «региональная «пестрота» и необходимость каждый раз по-новомудоговариваться с «хозяевами» регионов» [Ковалев, 2011] откровенно мешала егодеятельности. И, в-третьих, важна роль и самого Путина, который добилсявысокого уровня доверия населения и, как следствие – поддержки егополитического курса.По сути, данный период заложил институциональные основы для упрочениядоминантного положения центра в отношениях с регионами, а такжеспособствовал унификации политических процессов на территории страны, чтооблегчило для федеральной власти контроль над основными политическими59акторами и их ресурсами.
Региональная элита, стремясь сохранить свои позиции вновых условиях, сознательно пошла на отказ от части политического капитала,которым она обладала, в пользу центра. Однако в случае успешныхдоговоренностей и сама получала дополнительные гарантии стабильности, атакже возможности для увеличения своей ресурсной базы. К концу данногопериода можно говорить об определенной консолидации властной элиты подруководством федеральной бюрократии, формировании относительно сплоченнойвластной элитной корпорации, включившей и такой сегмент, как региональныевластные элиты [Авдонин, 2010б], о построении иерархических отношений впротивовес слабо структурированным ранее взаимодействиям региональной ифедеральной элиты.
При этом ключевая роль в реализации влияния центра нарегионыпосредствомтакихиерархическихотношенийбылаотведенагубернаторам, которые стали выступать в качестве инструмента консолидациирегиональной элиты и доверенного агента политического влияния новойфедеральной номенклатуры [Дахин, 2009, с. 57].Среди положительных для развития страны результатов централизацииученые отмечают решение проблемы сепаратизма, активизацию движенийчастного и государственного капиталов, что в условиях сильного центрапозволило реализовывать крупные инвестиционные проекты в различных сферах.Однакобольшинствоисследователейоцениваютсложившуюсямодельотношений центра с регионами как неэффективную, лишенную стабильности и неотражающую федеративный характер государства. Основная претензия ксложившейся модели федерализма сводится к критике неэффективностичрезмерного централизма.
Федеральный центр, выстроив вертикаль власти исконцентрировавв своих руках большой объем полномочий и ресурсов, вминимальной степени реализует горизонтальную функцию, в результате чегострадают связи между центром и регионами, а также между самими регионами вчасти формулирования и реализации региональных интересов, что противоречитпринципам федерализма.60Этап консервации и кризиса централизации (2007 г. – н.в.)Данный этап отношений между центром и регионами интересен по двумпричинам. С одной стороны, он подводит своеобразный итог политикецентрализацииидемонстрируетитогидеятельности«постреформенных»политических институтов, ставя вопросы о новых векторах развития. С другой –данный этап включает период президентства Дмитрия Медведева, когдаполитическая система страны характеризовалась фактически двумя центрамивласти на федеральном уровне.В начале рассматриваемого нами периода федеральный центр, ужеотработавший ряд назначений и более уверенный в своей способностиконтролировать ситуацию в регионах, «стал чаще экспериментировать со своимикадровымирешениями,менятьгубернаторов,предлагатьнеожиданныекандидатуры, продвигать «варягов», не являющихся выходцами из регионов, кудаих назначают» [Туровский, 2009, с.
73]. С середины 2007 года в практикеназначений стал использоваться инструмент отказа губернатору, подавшемузаявление о доверии, в продлении полномочий, что автоматически влекло засобой его досрочную отставку. В целом «губернаторов, которые не устраивалипрезидентскую администрацию, просили не подавать заявление о доверии»[Титков, 2007, № 4-5, с.
90],истечениясрокаКалининградская,позволяя им при этом возглавлять регион дополномочийИркутская,(Тульская,ИвановскаяСаратовская,области,Нижегородская,РеспубликаАдыгея,Республика Алтай). Наиболее распространенный и более мягкий способотстранения губернатора от должности все-таки носил непубличный характер ипредполагал добровольное снятие с себя полномочий главы региона. По мнениюА. Титкова, изначальная реализация задачи по обновлению губернаторскогокорпуса,которуюпреследовала реформа,далапрямопротивоположныерезультаты – к новым правилам игры скорее приспособились старыегубернаторские кадры и понесли меньшие потери, чем губернаторы-«новички»,работавшие первый срок [Титков, 2007, № 4-5, с.
97]. В целом ротация главрегионов после отмены выборов губернаторов стала носить отличительно61непрозрачный и непредсказуемый характер, и, по мнению большинстваисследователей, не прослеживается четкой кадровой политики федеральнойвласти.Начало президентства Медведева сопровождалось со стороны многихрегиональных элит ожиданием экономических и политических преобразований,либерализации политической жизни, которые сгладят результаты чрезмернойцентрализации и унификации политических процессов 2000-х годов. Сменавласти также активизировала общественное обсуждение моделей управлениярегионами, возможность возвращения выборности губернаторов, однако система«непрямого» назначения губернаторского корпуса существенных изменений непретерпела, в общем, как и вся региональная политика центра.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
