Диссертация (1136472), страница 19
Текст из файла (страница 19)
является однолетним в связи с кризисными экономическими явлениями, вопрос обюджете на 2017г. в настоящее время остается открытым2210055].В числе в большей степени технических, специальных нововведенийзакона, которые продолжают дело упорядочивания бюджетной системы,построения стройной и строгой организации бюджетного процесса следуетотметить упорядочение бюджетной классификации, разделение обязательств надействующие и принимаемые, ориентированное на существенное упрощениепроцесса формирования бюджета; удлинение среднесрочной перспективыпланирования (для действующих обязательств) и обоснованное планированиебюджета (в части принимаемых обязательств).Для полноценной реализации принципов результативности необходимообеспечить функционирование механизма обратной связи, информирующего орезультатах работы ведомств, учреждений и отдельных работников.
Вотношении ведомств таким инструментом были объявлены доклады главныхраспорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах(основных направлениях) деятельности (ДРОНДы), впервые представленныепри формировании проекта федерального бюджета на 2004 год.В ДРОНДах предполагается постановка целей и задач деятельностиведомства, конкретных показателей результатов или общественно значимыхэффектов от этой деятельности, а также плановых ориентиров. Нововведениябыли изначально позитивно восприняты экспертным сообществом.
Так, помнениюроссийскогосущественноеисследователяпродвижениевЛ.областиЯкобсона,«можностратегическогоотметитьпланированиядеятельности федеральных органов исполнительной власти, ориентированногона конечные результаты, воплотившееся в том числе в докладах о результатах иосновных направлениях деятельности (ДРОНДах), где ключевое место занимаютиндикаторы предполагаемой продолжительности жизни, сокращения бедности,характеристики экономического развития» [Якобсон 2006: 41 – 42]. Однако помере работы выяснилось, что «ДРОНДы являются скорее аналитическимидокладами, чем документами, на основании которых распределяются бюджетныеассигнования» [Хабаев 2010; см.
также Барабашев и Клименко 2010, 38].101Первоначально федеральные органы государственной власти, внедрявшиепилотные инструменты БОР, получали гранты по результатам ежегоднойэкспертной оценки, проводившейся с учетом показателей финансовогоуправления, бюджетного планирования, качества ДРОНДов и др.). Указанныесредства могли быть распределены в том числе на премирование сотрудниковведомств, отвечающих за внедрение и работу инструментов БОР [см. Гусарова,Овчинникова 2014, 102]. С завершением этой практики работа с ДРОНДами вгосударственных ведомствах в известной степени остается формальной.С 1990-х гг.
важным инструментом государственного управлениясоциально-экономическим развитием являлись целевые программы. Несмотряна их значительную роль в системе управления, анализ опыта внедрениядемонстрирует их недостаточную эффективность, по мнению М.П. Афанасьеваи Н.Н. Шаш, «федеральные целевые программы из инструмента консолидацииресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились винструмент дополнительного финансирования текущей деятельности органовгосударственной власти» [Афанасьев, Шаш, 2014, 56].Вначале2000-хгг.дополнительнымфакторомповышениярезультативности расходования бюджетных средств должно было статьреформирование соответствующей части федеральных целевых программ:формулирование более четких критериев и индикаторов успеха или неуспехапрограммыипоследующийпристальный(а не формальный) анализпоставленных критериев, а также увязка финансирования последующих этаповпрограммы с результатами предыдущих.
Авторы реформы предложили вкачестве действенной меры перевод программ в разряд ведомственных, чтобы неразмывать ответственность за их реализацию, а закрепить ее за конкретныморганом власти и конкретными работниками, результаты работы которых можнобудет измерить и проанализировать. Надо отметить, что проблема взаимнойувязки показателей эффективности деятельности и бюджетных ассигнованийактуальна для большинства стран, принявших подобные меры [Мэннинг иПарисон 2003, 28], не избежали этой проблемы и российские реформаторы.102В этом же русле была разработана система оценки эффективности органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации, пилотный проекткоторой был запущен в 2006 г. (позже – подобная система была инициирована вотношенииРоссийскоймуниципальныхФедерациипооргановвласти).эффективностиРейтингованиеуправлениясубъектовоканчиваетсяраспределением грантов, стимулируя повышение качества работы региональныхвластей и связывая конечные результаты работы с финансовыми потоками.Однако, многократные изменения в перечне показателей и порядке расчетаинтегральной оценки (вплоть до настоящего времени), неоднозначностьпоказателей, некрупный (в масштабах отношений центра и регионов) объемфинансирования, а также административные пертурбации, связанные сопределением ответственного за проведение оценки федерального органа власти,привели к фактической оторванности данных мероприятий от бюджетнойполитики [см.
подробнее Бочарова 2012, 19 – 25].Очевидным посылом реформы стал также перевод сметных видовфинансирования на программный подход. В этой связи значительные подвижкибыли сделаны позднее: при переходе на систему государственных программ и«программный» бюджет, а также при создании системы государственных(муниципальных) заданий.Концепция «программного бюджета» нормативно была создана в мае 2013г. федеральным законом [ФЗ №104 2013].
В соответствии с внесеннымиизменениями бюджет должен формироваться через расходы на государственныепрограммы. В соответствии с официальным определением, «государственнойпрограммой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам,срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики,обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функцийдостижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социальноэкономического развития и безопасности» [Постановление П №588 2010]. Приэтом федеральные и ведомственные целевые программы должны органичновойти в соответствующие государственные программы.
Федеральный бюджет на1032014-2016 годы был впервые сформирован по программному принципу. ВместестемкакотметилпредставительМинфинаРоссииН.Бегчин,«вдействительности бюджет являлся программным только на 58%», поскольку из42 госпрограмм не утвержденными остались две наиболее крупные —«Обеспечение обороноспособности страны» и «Развитие пенсионной системы»[цит. по Программный бюджет 2014].Логичным шагом в рамках реформы стало внимание к долгосрочномустратегическому планированию, выразившееся в принятии соответствующихнормативных актов – Концепции долгосрочного социально-экономическогоразвития Российской Федерации на период до 2020 г., Основных направленийдеятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., а такжефедерального закона «О государственном стратегическом планировании» от 28июня 2014 года № 172-ФЗ. Однако в настоящее время сохраняется диссонансстратегических планов на территориях и декларативность в принятыхдокументах.
Кроме того, как отмечает А.В. Клименко, «парадокс состоял в том,что эти документы были приняты в период полномасштабного развертываниямирового финансового кризиса, однако без учета его последствий» [Клименко2014, 31]. Неудивительно в этой связи, что поставленные цели не былидостигнуты, а принятые впоследствии документы имели еще меньшуюпрактическую ценность.Ориентация Концепции и всей реформы на финансирование с учетом«достижения конечных общественно значимых и измеримых результатов»,безусловно, является важным маркером, характеризующим эту реформу какреализованную в рамках подхода Нового государственного управления.Помимо упора на результативность, очевидно определяющим идейнуюсклонность реформы, важным параметром бюджетной реформы сталоувеличение финансовой самостоятельности хозяйствующих субъектов присохранении жесткой системы отчетности.
Эти нововведения коснулись органовгосударственной власти, но в наибольшей степени проявились в рамкахреформирования сети бюджетных учреждений.104В соответствии с федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, в Россиипоявилось три вида учреждений, заменившие бюджетные учреждения: казенные,бюджетные и автономные. Казенные учреждения фактически представляютсобой дореформенные бюджетные учреждения, новые бюджетные учрежденияполучили чуть большую степень автономии, но главным нововведением законаявились автономные учреждения, где принцип управленческой гибкости прижесткой подотчетности стал главенствующим [ФЗ №83 2010].Принципиальным отличием автономных учреждений от бюджетныхявляется значительно большая степень хозяйственной и экономическойсамостоятельности.
Важнейшее практическое отличие заключается в правеавтономных учреждений распоряжаться всеми доходами от использованияимущества и оказания платных услуг по усмотрению руководства в соответствиис нуждами учреждения. Автономные учреждения, кроме того, имеют правополучать кредиты (займы) и распоряжаться неиспользованными остаткамифинансовых средств, оставшихся на расчетных счетах учреждения, в следующемфинансовом году [ФЗ №83 2010]. Таким образом, существенно повысиласьгибкость руководства в решении оперативных проблем и распоряжениифинансовыми средствами.
Вместе с тем эксперты отмечают серьезныепрепятствия на пути эффективного развития автономных (и бюджетных)учреждений, в том числе «отсутствие экономической конкуренции за бюджетныеинвестиции и механизма финансирования их инвестиционной деятельности» идр. [см. Стратегия-2020 2013, 227].Понятие государственного задания было введено в Бюджетный кодексРоссийской Федерации в 2007 г. федеральным законом №63-ФЗ. С принятиемэтих поправок уравнивалось одно из различий, существовавших междубюджетными и автономными учреждениями: с их вступления в силу для обоихтипов учреждений устанавливались государственные задания [ФЗ №63 2007].Финансирование деятельности учреждений через государственные задания, а непо факту их существования было однозначно направлено на повышениерезультативности расходования бюджетных средств.105Однако, несмотря на то что отдельные значительные меры реформы нашлибыли приняты, реальная практика, равно как и официальные источники,демонстрируют сохраняющиеся недостатки.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
