Диссертация (1136472), страница 20
Текст из файла (страница 20)
Так, в Программе ПравительстваРФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года(далее – ПБР 2010 г.) отмечено, что в первую очередь сохраняется слабая увязкастратегического планирования и реализации государственной политики сбюджетным планированием, отсутствуют действенные методики оценкидеятельностиоргановгосударственнойвластииоргановместногосамоуправления и в целом реализация многих программно-целевых методовостается формальной [Распоряжение №1101 2010]. Как отмечает отечественныйэксперт И.В. Стародубровская, «односторонний подход к целеполаганию [безсоответствующего анализа проблемного поля – прим.] приводит к тому, что целисубъектабюджетногопланированиясвысокойстепеньювероятностиприобретают абстрактный, оторванный от жизни, декларативный характер»[Стародубровская 2008, 49].Анализ бюджетной реформы через призму Концепций и программ, а такжебюджетных посланий Президента РФ явно показывает связь между бюджетнойи административными реформами.
Меры, описанные в ПБР 2010 – во многомповторяют меры административной реформы: и совершенствование контрольнонадзорных функций, и оптимизация системы и структуры органов власти, иснижение административных барьеров, и противодействие коррупции, и переходна аутсорсинг, и формирование «электронного правительства» (в частностисоздание единого портала государственных (муниципальных) финансов (порталэлектронного бюджета)).В отношении подхода Нового правления целесообразно заметить, чтоединственным элементом реального взаимодействия государства и частногосектора является система государственно-частного партнерства.
Указанныйпринцип возник в мировой практике в 1980-х гг., однако по очевидным причинамявляется относительной новеллой для российской действительности. Несмотрянахронологическиерамкивозникновения106этогоинститута,многиеисследователи полагают, что инструмент ГЧП логично «стал частью новогоправления (new public governance regime), поскольку позволил правительствамвзаимодействовать с рядом частных агентов в зачастую сложных и комплексныхконтрактных отношениях» [Greve and Hodge 2010, 150]. Подобный подход кпониманию сути ГЧП, на взгляд автора настоящей работы, соответствуетидейной основе этого института. Примечательно, что среди работ отечественныхэкспертов можно встретить упоминание о развитии института ГЧП как элемента«participatory governance» [Клименко 2014, 40], что дополнительно обосновываетпринятый подход.Институтгосударственно-частногопартнерства(ГЧП)вРоссииориентирован на создание крупных и долгосрочных инфраструктурных объектовдля предоставления публичных услуг, на реализацию которых недостаточнобюджетных средств и необходимо софинансирование со стороны частныхинвесторов.
Не только процесс взаимодействия с частным сектором, но инепосредственно идея партнерства, лежащая в основе данной инициативы,является важной составляющей подхода Нового правления. Вместе с тем степеньее реализации в настоящее время невысока.Проект федерального закона о ГЧП в настоящее время не принят, хотя вподавляющей части регионов подобные нормативные акты существуют.
Вместес тем, даже по официальным данным, в значительной группе регионов «законысодержат рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП, включают лишьобщие положения (зачастую состоят из 5 - 7 статей) и являются фактическидекларативными документами»23). Примечательно также, что это направлениеработы не отмечено приоритетностью в ключевых стратегических документах иконцепциях реформирования государственного сектора (за исключениемКонцепции долгосрочного развития до 2020 г.
[Распоряжение №1662 2008]).23См., напр., о ситуации с ГЧП в сфере здравоохранения см., например, [Справка 2013]107§ 2.4 Проблема разобщенности реформ в сфере государственногоуправленияОбщеизвестнымявляетсяфакт,чторазныенаправленияреформгосударственного сектора в современной России разошлись каждое по своемупути еще в начале 2000-х гг. В Концепции 2011 г. прямо указано, что «запоследнеедесятилетиетематикасовершенствованиягосударственногоуправления по сложившейся практике и особенностям правового регулированияразбивалась на несколько базовых блоков - административная реформа, реформагосударственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа.Однако содержательное пересечение указанных реформ по составу мероприятий,подходам и идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частныереформы» [Концепция 2001]. Так, в ФЦП 2009 о госслужбе на эту проблемуобращено еще более пристальное внимание: «в должной мере не обеспечиваетсявзаимосвязьреформыгосударственнойслужбысбюджетной,административной, судебной и военной реформами, реформой местногосамоуправления и другими преобразованиями в сфере государственногоуправления» [Указ №261 2009].
Риски и актуальные негативные последствиянедостаточной координации между реформами государственного сектораотмечают авторитетные российские эксперты [см., напр., Клименко 2005,Гусарова и Овчинникова 2014, 110; Борщевский 2014, 77].Надо заметить, что подобный тренд на единение разных направленийреформы представляется позитивным, однако вопрос о степени его успешностисохраняется. Предоставление государственных услуг и оптимизация функцийорганов власти – в российской политико-управленческой практике довольноблизкие темы, обе фактически построенные по типу Нового государственногоуправления.
Более того, большая часть нововведений, касающихся ИКТ иразвития информационного общества, связаны также с повышением качества идоступности государственных услуг, но не с реальным вовлечением граждан вобщественно-политическую жизнь.108БюджетнаяреформатакжеориентировананапринципыНовогогосударственного управления: управление по результатам, переход от сметногопринципа финансирования к затратному, финансовая мотивация успешныхагентов, реорганизация бюджетных учреждений с приданием им большейфинансовой самостоятельности.В Концепции бюджетной реформы 2004 г. прямо указана важностьсовместной работы по проведению административной и бюджетной реформ.Определенные успехи в этой сфере были достигнуты, однако качествореализации принципов НГУ также вызывает серьезные вопросы экспертов. Помнению отечественного исследователя О.В. Гаман-Голутвиной, «одной изнаиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальнапроработанностьмоделиАР[Административнойреформы–прим.]применительно к условиям России, и в частности вопроса о роли и функцияхсовременного государства.
В ходе реализации АР в России была, скорее, усвоенабуква концепции НГУ, а не ее дух» [Гаман-Голутвина 2007, 31]. Эксперты такжеподчеркиваютнесвязанностьпреобразованийвсфереэлектронногоправительства и административных преобразований [Павлютенкова 2013, 86].Важная проблема – несвязанность указанных преобразований с реформой всфере государственной службы. Реформа госслужбы упомянута в Концепции2011 г.
и совместима с административной реформой в русле Новогогосударственного управления только в части результативности госслужащих, вотношении которой сделано множество по большей части декларативныхзаявлений и которая весьма нечетко регламентирована законодательством огосслужбе.Отечественныеисследователипредлагалирабочиесхемыперенесения канадского опыта управления бюджетными потоками, в том числеизменения системы оплаты труда государственных служащих по результатамработы, однако на практике эти предложения, как и многие другие, не былиреализованы в полной мере [см.
Реформа государственной службы 2006].Небольшой, однако наиболее заметный вклад в вопрос совмещенияразличных направлений реформы на одном теоретическом базисе внес Указ109№601, предполагавший участие в конкурсных комиссиях представителейобщественности, изменение принципов оплаты труда и общих принциповкадровой работы (в том числе с использованием ИКТ и вниманием крезультатам). В этой связи по всей видимости появилось распоряжениеПравительства РФ от 28 августа 2012 г. №1548-р, внесшее соответствующиеизменения в Концепцию 2011 г. Фактически этот шаг явился в целом не слишкомудачнойпопыткойнанормативномуровнеувязатьцелиизадачиадминистративной реформы, построенной по типу Нового государственногоуправления, с реформой государственной службы, в большей степениопирающейся на принципы Неовеберианства.
Практика оплаты труда порезультатам до сих пор не имеет четкого порядка внедрения и применения вРоссии. При этом, как справедливо отмечает Г.А. Борщевский, «внедрениесовременных информационно-коммуникационных технологий, о которомсегодня много говорят, само по себе не приводит и не может привести кпоявлению новой модели госслужбы … реального общественного контроля запроцессами внутри госслужбы не осуществляется» [Борщевский 2014, 80].Таким образом, на федеральном уровне предприняты масштабные проектыреформ ключевых аспектов государственного сектора: кадров, бюджета,устройства органов власти и учреждений. Ориентирами для проведения этихреформ, несмотря на все существующие искажения и ограничения, являютсятипы Неовеберианства и Нового государственного управления.
При этомэлементам подхода Нового правления на национальном уровне, несмотря надекларативные заявления об их исключительной значимости, в реальностиуделяется значительно меньшее внимание: развитие общественного участия,государственно-частное партнерство и иные элементы данного подхода неявляются приоритетными направлениями работы и неравномерно развиваются врегионах.110Глава 3 Эмпирические типы государственного регионального управленияв России§ 3.1 Описание эмпирической базы исследованияПроверка предположений о целесообразности выделения указанных типовгосударственного управления и их распространенности в российских регионахосуществляетсянаданныхисследования«Качествогосударственногоуправления в регионах России – 2014», проведенного совместно QoG Institute(Институт качества государственного управления Университета Гетеборга) иЛабораторией политических исследований НИУ ВШЭ в 2014 – 2015 гг.
[см.Nistotskaya et al. 2015].Дифференциация регионов Российской Федерации значительна по разнымпоказателям. Как отмечает авторитетный российский исследователь Н.В.Зубаревич, «устойчивость и даже нарастание территориальных различий побольшинству социально-экономических индикаторов подтверждает динамикакоэффициентов Джини» и других показателей. Более того, автор подчеркивает,что «рост экономического неравенства регионов – не аномалия, а результатвоздействия объективных факторов» [Зубаревич 2009, 165, 169]. В работе 2012г., анализируя уровень городов (численность населения и конкурентныепреимущества «второй природы» по П. Кругману), Н. В.
Зубаревич, предложила«взгляд на Россию как на сумму укладов, которые имеют пространственнуюпроекцию … при таком подходе оказывается, что Россия не одна, их и не 83 —по числу субъектов, а три или четыре, хотя четвертую нельзя механическивключить в общую схему: у нее есть своя особенность» [Зубаревич 2012, 47].Таким образом сама интенция кластеризовать регионы на три-четыре крупныхгруппы принимается отечественным научным сообществом24, и будет проверенав настоящей работе.Следует отметить, что в связи с экономическим кризисом и его последствиями Н.В. Зубаревич в интервьюНовой газете в декабре 2014 г. заявила о том, что эта типология «временно отменяется» и, возможно, будетвостребована спустя год-два [Липский, Полухин 2014] (однако данные для настоящего исследования собраны в2013 – 2014 гг.).24111Эмпирическая база представляет собой результаты экспертного опроса.Методологически экспертный опрос о качестве государственного управления врегионах России в значительной степени основывается на опыте международныхисследований QoG Institute, в частности QoG Expert Survey [см.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
