Диссертация (1136472), страница 18
Текст из файла (страница 18)
Так,например, по данным Н.Е. Дмитриевой и Н.М. Стырина, «сведения менее чемтрети из почти 400 государственных реестров, ведение которых федеральнымиорганамиисполнительнойвластисегодняпрямопредусмотренозаконодательством, размещены сегодня в сети Интернет, несмотря на то что взаконодательстве ограничения для общего доступа к такой информацииустановлены не более чем для 1% реестров» [Дмитриева, Стырин, 2014, 138].Подобная ситуация в настоящее время в целом характерна для информации,собираемой, используемой и хранимой государственными органами.Успехи «открытого правительства» в плане вовлечения граждан в вопросыуправления тем более не соответствуют заявленным целям, что, однако,обусловлено в большей степени политическими причинами.
Примечательно, что94«слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли восуществлении административной реформы» называется экспертами средиважнейших причин неудачи реформы [Кузьминов 2006; Гаман-Голутвина 2008,106].Инициативы,предполагающиеповышениеоткрытостиоргановгосударственной власти, а также возможности обсуждения гражданами проектовнормативных актов и иных государственных решений, безусловно, представляютопределенную ценность. Однако, как справедливо замечают эксперты,«построению партнерских отношений органов власти с гражданским обществомпри разработке и принятии конкретных решений в большей степени будетспособствовать не просто обсуждение разработанных документов, а ихсовместное создание и оценивание» [Дмитриева, Стырин, 2014, 141]. По мнениюА.В.Клименко,«общимипроблемамиявляютсяотсутствиеопытапродуктивного сотрудничества с властями, неготовность общества к участию вуправлении, недоверие к предлагаемым механизмам» [Клименко 2014, 42].В плане развития и поддержки институтов гражданского общества наиболеезаметной инициативой государства явилось принятие решения о финансовойподдержке так называемых «социально ориентированных некоммерческихорганизаций» [ФЗ от 5 апреля 2010 г.
№40]. Снижение налогового бремени идополнительнаягосударственнаяфинансоваяподдержкавместестемсопровождается инертностью или даже предвзятостью лиц, принимающихрешения. По мнению А.В. Тарасенко, «прежние практики взаимодействиягосударства и некоммерческого сектора остаются преобладающими, несмотря наизменения законодательства и на выделение государством дополнительныхсредств», в частности «конкурсы на предоставление финансирования НКОимеют относительно закрытый характер и приводят к формированию кругаорганизаций,систематичнополучающихгосударственнуюподдержку»[Тарасенко 2011, 17, 10].Вместе с тем, по мнению В.С.
Комаровского и Л.В. Сморгунова, «дозрев дотребования «быть услышанными», большинство российских граждан еще не95готово к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органоввласти» [Комаровский, Сморгунов 2004, 287].ОтечественныйисследовательС.П.Перегудов,развиваяидеимониторинговой демократии в одной из своих работ, задается вопросом«обречено ли российское общество оставаться в роли “аудитории”, пусть и скакими-то допусками, или же у него есть возможность разорвать этот замкнутыйкруг и выйти на принципиально иную, подлинно демократическую траекториюполитическогоразвития?» [Перегудов 2012, 63]иотвечаетна негоутвердительно, хотя и с некоторыми оговорками.
По мнению ученого, взрывнойрост электронных СМИ и активное использование дискуссионных Интернетплощадок граждан (хоть пока и небольшой группы) побудил представителейгосударства к открытому диалогу, в том числе с экспертным сообществом, чтодает основания говорить о потенциале «становления нового явления – сетевойэкспертизы, существенно использующего современные информационныетехнологии, сети связи и передачи данных», которое в свою очередь «приводит ктаким явлениям, которые иногда называют метким словом экспертократия» [см.Сетевая экспертиза 2011, 5].Что касается степени вовлеченности бизнеса в процесс принятиягосударственных политических решений, она по-прежнему не высока.
Какотмечают Г.В. Пушкарева и В.В. Долгов, «диалог между государством и бизнесомтак и не смог в нашей стране в конце прошлого столетия обрести формы,характерные для стран с развитой рыночной экономикой и демократическимиинститутами… Это был скорее диалог по поводу согласования корпоративныхинтересов, чем по поводу определения долговременных целей развитияобщества» [Пушкарева, Долгов 2010, 34].На сегодняшний день создано множество площадок для участияпредставителей бизнес-сообщества в обсуждении различных государственныхинициатив. Эксперты в числе прочих отмечают Совет по конкурентоспособностиипредпринимательствуприПравительствеРоссийскойФедерации,многочисленные правительственные комиссии с участием представителей96бизнеса, общественные советы при некоторых министерствах, совещательныеструктуры, созданные при Президенте для формирования государственнойполитики в экономической сфере, комитеты и комиссии Государственной думы,организующие обсуждение законодательных инициатив правительства и др.Вместе с тем уровень представительства бизнеса различен в этих структурах, акроме того, «для контрагентов государства серьезной проблемой остаетсяотносительная закрытость государственного аппарата» [там же, 39-41].Таким образом, административная реформа в узком смысле фактическиразделилась на несколько внутренних направлений, каждое из которыххарактеризуется наличием элементов различных типов.
Непосредственноереформирование структуры и системы органов власти, оптимизация их функцийи сопутствующие мероприятия в большей степени относимы к типу реформ врамках Нового государственного управления. Сервисный подход явился важнойидеологемой данного направления.
Технологическое обеспечение современныхреформподдерживалосьвнедрениемтакихэлементов,какраскрытиеинформации, обеспечение к ней равного доступа граждан и организаций,активное внедрение ИКТ, перевод услуг в электронный вид, что свидетельствуетоб инкорпорации отдельных идей подхода Нового правления в процессепроведения данных реформ. Вместе с тем ИКТ и сопутствующие изменения вданном случае представляется целесообразным рассматривать как дополнения,но не основополагающие принципы реформ, поскольку значимые принципыреального вовлечения и участия граждан в полной мере реализованы не были.Внедрениеичастичнаяреализациявпрактикеполитико-административного управления модельных инструментов, относимых к разнымтипам государственного управления не исключает факта множества искажений впереносе и развитии этих институтов.
Более того, трудно не согласиться с П.Соломоном, который отмечает, что «в краткосрочной перспективе неформальныепрактики, посредством которых участники исполняют, интерпретируют иманипулируют как формальными, так и неформальными нормами, будутпродолжать определять реалии российского государственного управления»97[Соломон 2008, 143]. И вместе с тем, как отмечают В.С.
Комаровский и Л.В.Сморгунов, «поскольку Россия, хотя бы отчасти “вписалась” в мировые иэкономические и политические процессы, реформируя свою административнуюсистему, она не может не учитывать общемировых тенденций, характерных дляразвитых стран Европы и Америки» [Комаровский, Сморгунов 2004, 67]. Так илииначе, с некоторыми ограничениями, определенные практики заимствованы иреализованы и это насущный факт российской политико-административнойреальности.98§ 2.3 Ключевые принципы бюджетной реформы2000-е гг. - время начала еще одной масштабной и важной реформыгосударственного сектора – сферы государственных финансов.
Построениечеткой и прозрачной системы государственных доходов и расходов имеетбезусловное значение для каждого государства (и каждого типа управления).Россия не стала исключением. В 1990-х гг. происходило упорядочивание ирешение основных жизнеобеспечивающих задач государственного устройства, сначала XXI века более пристальное внимание было обращено на реформыфинансового сектора, его совершенствование в ответ на новые вызовыуправления.Одна из ключевых финансовых проблем раннего этапа новой российскойгосударственности связана с "необеспеченными мандатами" (нормативнымиправовыми актами и решениями федеральных органов исполнительной власти,влекущимидополнительныерасходыбюджетовсубъектовРоссийскойФедерации или местных бюджетов). Примечательно, что в первой концепцииреформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (далее – КБР2004 г.) указано, что этот основополагающий для финансовой системы вопрос досих пор не решен [Постановление №249 2004]. В числе наиболее острых проблемв перспективе реформ авторы Концепции называют «отсутствие включенных вбюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования и обеспечениярезультативности бюджетных расходов».
Оставляя в стороне специфическиетонкости организации бюджетного процесса в России, обратимся к идейнойоснове реформы и основным механизмам ее реализации: в их нормативном ипрактическим аспектах.Как заявлено в КБР 2004 г., «суть этой реформы состоит в смещенииакцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами(затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности ирасширениясамостоятельностиучастниковбюджетногопроцессаиадминистраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных99ориентиров» [Постановление П №249 2004].
В представленном официальномопределении сосредоточены все основные параметры реформы.Безусловно, ее важнейший ориентир – это результаты. Общая идея новойсистемыфинансированиязаключаетсявтом,чтобыраспределятьгосударственные средства не традиционно, из года в год повторяя и закрепляя(индексируя) объемы финансирования, а также не исходя из объемаобслуживающих мощностей, а исходя из четкой системы планирования иконкретных результатов работы.Как справедливо указывают авторы реформ, «ядром новой организациибюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире «концепция(модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамкахсреднесрочного финансового планирования"» (БОР).
С 1950-х гг. концепция БОРи ее отдельные элементы действительно широко применяются в разных странах,в частности англо-саксонском мире, Скандинавии, масштабная реформа в этомрусле была проведена во Франции и Австрии.Построение подобной бюджетной системы предполагает прежде всегопостоянный мониторинг результативности бюджетных расходов, распределениефинансов с учетом результатов данного мониторинга (в том числе в рамкахконкурсов), прозрачность процедур формирования бюджета. При переходе кподобной системе бюджетирования особую роль играет планирование ипрогнозированиедеятельностиоргановгосударственнойвластиигосударственных учреждений. В рамках реформы в России был осуществленпереход к многолетнему бюджетному планированию, т.н.
«скользящейтрехлетке», при которой бюджет планируется на три года с уточнениями вотчетных финансовых годах. Многолетнее планирование позволяет повыситьпредсказуемость затрат на те или иные государственные задачи, а значит,повысить прозрачность формирования бюджета22, а кроме того, «рентабельностьпредоставления населению государственных услуг» [см. Афанасьев, Шаш, 2014,Проект бюджета на 2016 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
