Диссертация (1136472), страница 15
Текст из файла (страница 15)
подробнее Бочарова 2012, 20 –21], но и проводилась отнюдь не в соответствии с мировыми тенденциями,предполагавшими регионализацию даже в унитарных государствах, не говоря осохранении необходимой степени автономии территориальных единиц вфедеративных государствах. Процессы деволюции, деконцентрации и делегациивластныхполномочий–основополагающиедляподходаНовогогосударственного управления – не имели подобной ценности для российскойполитико-управленческой практики. Несмотря на появление в отечественномзаконодательствепонятиясубсидиарности,островставалипроблемысубординации и нефинансируемых переданных полномочий. В целом,значительная часть проблем в сфере разграничения полномочий была решена впервой половине 2000-х гг., однако способ их решения (перекос властныхполномочий в пользу центра), а также отдельные элементы вызывают вопросы о79целесообразности принятых мер, что нашло свое отражение и в новых актах,регламентирующих сферу административной реформы, в частности в КонцепцииАР на 2011 – 2013 гг.
(далее – Концепция 2011) [Распоряжение П №1021 2011].Теперь обратимся ко второй задаче Указа (оптимизация функций), пожалуй,наиболее обширной из названных, с которой также связаны четвертая и перваязадачи, непосредственно касающиеся функций органов исполнительной власти.Широко известно, что одним из основных результатов работы комиссии попроведению административной реформы, созданной во исполнение Указа, сталоизучениефункцийипопыткаоптимизацииихперечня,сокращениядублирования, о чем было доложено в ключевом документе – Концепцииадминистративной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах (далее– Концепция 2006 г.).Важным промежуточным итогом должна была стать непосредственнаяоптимизация функций федеральных органов исполнительной власти вследствиеоптимизацииихструктуры,предполагающейразделениефункцийрегулирования, надзора и контроля, управления и предоставления услуг.
Всоответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.№314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»была принята так называемая трехчленная система управления [Указ №314 2004].Следует особо отметить несколько важных моментов, связанных с даннымрешением. Во-первых, подобная система предлагалась к принятию в первомварианте Концепции, еще в 1990-х гг.
Во-вторых, эта система заимствована иззарубежного опыта, в частности широкое распространение подобные практикиимели в Англии. И в-третьих, эта практика, что в том числе вытекает изпредшествующего факта, оригинально связана с типом НГУ и предполагаетразделение ответственности и жесткий контроль.Была утверждена система федеральных органов исполнительной власти,состоящая из федеральных министерств, федеральных служб и федеральныхагентств, а также определено пять видов функций и юридически зафиксированакомпетенция каждого типа органов исполнительной власти: федеральное80министерство объявлялось центром «выработки государственной политики инормативно-правового регулирования», федеральная служба исполняла функцииконтрольно-надзорногооргана(инекоторыеспециальныефункции),федеральное агентство ведало экономическими, хозяйственными вопросами както – управление государственным имуществом, оказание государственных услуг,а также осуществляло правоприменительные функции.Схема жесткого отделения финансовых потоков от сферы принятия решенийс введением независимого контрольного органа была весьма прогрессивной и,как представлялось, действенной.
Независимость повседневных практикагентств от стратегических центров успешно функционирует, к примеру, вШвеции. Важно также отметить, что эффективность государственного аппаратав целом достигается не только разделением различных органов по их функциям,но и повышением конкурентоспособности соответствующих органов, что былоявно продемонстрировано при создании кванго в Великобритании.Вместе с тем непоследовательность реализации этого принципа проявиласьна первых же этапах и не позволила в полной мере использовать потенциал этогонововведения. В частности, так и не произошло разделения функций в чистомвиде: агентства в соответствии с Указом могут иметь подчинение федеральномуминистерству, Президенту или Правительству.
При этом курирующий органосуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведениифедеральных служб и федеральных агентств. Кроме того, многочисленныепоследующие реорганизации управления заново многократно изменялиустановленную структуру. Как отметил руководитель Центра социальнойполитики Института экономики РАН Е.
Гонтмахер, «для того, чтобыпоследовательно провести этот принцип, не хватило политической воли…фактически система сложилась в таком виде, что министр курирует илинапрямую руководит деятельностью агентства, где производятся закупки для егоминистерства» [Гонтмахер 2006].Дальнейшая работа по оптимизации функций в рамках административнойреформы велась практически исключительно в сфере контрольно-надзорных81полномочий, что соответствует четвертой задаче Указа №814 и непосредственносвязано с двумя оставшимися (первой и третьей) задачами: прекращениемизбыточного регулирования и развитием СРО.Прежде чем непосредственно описать меры, принятые в этой сфере,отметим важную идейную черту ведущихся преобразований. Как было отмеченов Концепции 2006 г., «наличие у органов исполнительной власти значительногочисла избыточных функций и неэффективные механизмы их реализацииявляютсясерьезнымпрепятствиеминтенсивномуразвитиюпредпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти»,соответственно в качестве решения данной проблемы Законодатель видел«ограничение вмешательства государства в экономическую деятельностьсубъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточногогосударственного регулирования за счет оптимизации функций органовисполнительнойвластииформированиеэффективныхмеханизмовпротиводействия коррупции» [Распоряжение П №1789 2005].
Примечательно,что проблемы оптимизации функций органов власти и противодействиякоррупции, затрагивающие все общество в целом, в рамках Концепциипреподносятсяисключительносквозьпризмуулучшенияусловийжизнедеятельности экономических агентов.В соответствии с Концепцией АР 2006 г., «целями административнойреформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах являются: повышениекачества и доступности государственных услуг; снижение издержек бизнеса,возникающихвсвязисгосударственнымрегулированиемэкономики;повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти»[Распоряжение №1789 2005].
Фактически Концепция 2006 г. повторилаважнейшие направления реформы, описанные в Указе №814 и вновь явнопродемонстрировала «рыночный», «экономический» уклон административнойреформы.Еще более явно он просматривается в Концепции 2011 г., цели и задачи –снижение административных барьеров и повышение качества и доступности82госуслуг – поставлены в рамках рыночноориентированной модели.
В первойсделанакцентнануждыбизнесасредиразличныхстейкхолдеровгосударственного управления; во второй трактовка качества и доступностигосуслуг представлена исключительно в «рыночном» понимании. Государствовыступает как поставщик услуг, продавец. Государство пользуется различныминовейшими средствами, информационно-коммуникационными технологиями,но оно не вовлекает граждан и общество в процесс управления, оно действуеткак продавец, ставящий себе целью оперативность, удобство в получении,скорость, но не взаимное участие и вовлечение. Как отмечает А.В.
Сморгунов, вэтом отношении акцент делается на «государстве-собственнике, определяемомэкономическим подходом к управлению собственностью (имуществом)»[Сморгунов 2007, 50].Нижебудутописанынепосредственныеэкономическиемерыреформирования, но здесь важно также заметить, как именно понимаетсяповышение качества и доступности услуг и общее повышение эффективностидеятельности госаппарата. Первой задачей для достижения целей АР былоопределено «внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедуруправления по результатам» [Распоряжение №1789 2005].
Упор на результаты –явныймаркерНовогогосударственногоуправления.Понятия«результативность», «управление по результатам», «повышение эффективности»включались в каждый документ о стратегическом развитии или любой инойзначимый нормативный акт в данной сфере, на практике все более и болеестановясьпохожиминепосредственныенапринятыеинструментыриторическиеуправления.Вфигуры,русленежелинаповышениярезультативности и эффективности были созданы системы показателиэффективностиработырегиональныхоргановисполнительнойвласти,муниципальных органов власти, позже – оценка деятельности региональных ифедеральных ОИВ по улучшению инвестиционного климата и пр.Важно отметить, что в 2012 г. распоряжением Правительства РФ вКонцепцию 2011 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
