Диссертация (1136472), страница 10
Текст из файла (страница 10)
Какотмечают Кикерт, Клижн и др., «сетевой подход понимает принятиегосударственных политических решений и управление как то, что происходит всетях, состоящих из разных акторов (индивидов, коалиций, бюро, организаций),никто из которых не обладает властью определять стратегии других акторов.Органы управления больше не рассматриваются как занимающие высшуюпозицию по отношению к другим участникам, но как существующие с ними наравных» [Kieckert 1997, 10 – 11].Таким образом, ключевые, основополагающие идеи этой теории включаютсовместное участие различных акторов различного типа, сетевой принципорганизации управления, симметричные отношения внутри сети, отход отрыночныхпринциповорганизацииуправления,объединениефрагментированных элементов системы управления в единый комплекс,приоритетность принципов равного заинтересованного участия.В практическом отношении данный тип подразумевает: «наличие единой системы управления, со взаимосвязаннымиэлементами, но отсутствием единого управляющего центра;полицентричность системы принятия решений; тесноевзаимодействиеоргановвластиприпредоставлениигосударственных услуг, ориентированность на нужды гражданина (вчастности, совместное рассмотрение вопросов управления; созданиецентров предоставления услуг по принципу «одного окна»,построенных на тесном взаимодействии различных государственныхструктур);50 тесноевзаимодействиеоргановгосударственнойвласти,представителей частного бизнеса и третьего сектора в процессепринятия и реализации государственных политических решений; реальное и активное участие всех заинтересованных сторон впроцессах управления, широкое использование различных электронных и информационнокоммуникационныхтехнологийвпроцессеуправления» [Нисневич, Хахунова, 2015, 90].51государственного§ 1.4 Три типа управления: перспективы разделения и сосуществованияТипы государственного управления, рассмотренные в предыдущихпараграфах (Новое государственное управление, Неовеберианство, Новоеправление), представляют три самостоятельных подхода к государственномууправлению и его реформам, востребованные в современном мире.
Вместе с темпринципиальный вопрос исследования заключается в том, являются ли онивзаимоисключающимиилимогут(идолжны)рассматриватьсякаквзаимодополняющие подходы.Аргументы сторонников идеи взаимной связи подходов разнообразны. Вработах отдельных исследователей НГУ, например, предстает в качественекоторой технической стороны вопроса, в то время как, например, Новоеправлениепредлагаетсяпониматькакидеологическийметаподходкуправлению. Так, Б.Г. Питерс и Ю. Пьер отмечают, что «Новое правление скорееявляется теоретической рамкой, инструментом политического анализа, чеммоделью государственной организации» [Peters and Pierre 1998, 233]. А помнению Дрешлера, «внутри самого государственного сектора многие принципы«хорошего управления» (good governance) идентичны принципам НГУ»[Drechsler 2005, 23].
В то же время, по мнению Данна и Миллера, НГУ иНеовеберианство имеют если не совершенно единую, то крайне близкуюконцептуальную основу [Dunn and Miller 2007, 345]. Ю. Пьер и Б. Ротстайнполагают, что международный «антикоррупционный режим» (или как егопредпочитаютименовать«хорошееправление»(goodgovernance)…подразумевает рекомендации, которые по своей сути являются весьмаориентированными на Веберианские принципы» [Pierre and Rothstein 2008, 3].Адепты подхода Нового правления нередко указывают на то, что НГУявилось предварительной стадией, подготовившей почву для ее развития. Так,Родс отмечает, что «НГУ – это проявление одной из новых форм управления(governance)», цитируя знаменитые строки из работы Т. Осборна и Д. Геблера отом, что «нам больше не нужно больше или меньше управления, нам нужно52лучшее управление (better government).
А если быть более точными, нам нужнолучшее правление (better governance)» [Osborne and Gaebler 1992, 23 – 24].Опираясь на это, исследователь обозначает одно из определений термина новоеправление (governance) как новое государственное управление (new publicmanagement). Как Осборн и Геблер сделали различие между «принятиемполитических решений (steering) и предоставлением услуг (rowing)», так и Родспредполагает различение между «меньше government (или меньше rowing), нобольше governance (или больше steering)» [Rhodes 1996, 655]. Вместе с тем в этомвопросе более обоснованной представляется позиция О. Хьюгса, полагающего,что «в использовании Осборном и Геблером термина правление (governance) нетничего нового и, конечно, нет определения, только использование английскогослова в его стандартном словарном смысле» [Hughes 2001, 95].Вместе с тем, другие исследователи полагают полезным как для целейаналитической деятельности, так и для реальной практики управлениясовмещение этих типов во временном измерении.
Как отмечает М. Нистотская,«уже давно утверждается, что инструменты НГУ работают только в странах, гдебазовыеатрибутывеберианскойбюрократиибезвозвратноинституционализированы» [см. подробнее Nistotskaya 2014, 165]. В своюочередь Ю.А. Нисневич, исследуя возникновение новой формы сетевого,электронногогосударствадемонстрирует,чтоиспользованиеновыхинформационных «технологий, систем и сетей создает принципиально новую непростотехнологическую,реорганизациивсейасистемыорганизационно-технологическуюгосударственногоуправлениябазунадляосновеиспользования качественно более совершенных идейно-философских подходов,структурных и организационных принципов построения системы органоввласти, прежде всего для развития и совершенствования этой системы на основемодели НГУ… при этом модель НГУ сама качественно расширяется иуглубляется за счет новых организационно-технологических возможностей»[Нисневич 2011, 193].53В хрестоматийной работе 2004 г.
В.С. Комаровский и Л.В. Сморгуноввыделяют три теории: Нового государственного менеджмента (New Publicmanagement), политических сетей и «руководства» (“governance”), две последниеиз которых весьма близки друг другу. Вместе с тем описывая и анализируяразнообразиеадминистративныхреформвмиреотмечают,чтодля«наполеоновских» стран «центром проводимых реформ было централизованноегосударство и иерархически построенная государственная служба»12.В статье 2007 года Л.В.
Сморгунов пишет о том, что российская реформагосударственногосектораадминистративныхидеологий»:государственногоменеджмента»,[Сморгунов2007,предположениео49].А«являетсясочетанием«рациональной«идеибюрократии»,демократическогоисследовательнеобходимостиэлементовВ.В.фактическогоЛобановтрех«новогоуправления»высказываетсовмещениятрехконцептуальных подходов к государственному управлению в рамках однойновой парадигмы, заимствующей наиболее ценные элементы каждого из них[Лобанов 2010].Учитываяаргументыавторитетныхотечественныхизарубежныхисследователей, представляется целесообразным придерживаться идеи оразделении и различении указанных подходов к государственному управлениюкак теоретических типов и, вместе с тем, возможности сосуществованияотдельных эмпирических элементов (инструментов, практик управления),берущих начало в этих типах.В реальной практике управления, как известно, не существует жесткихтеоретических рамок: используемые инструменты включаются в общиезаданные направления государственной политики, однако не ограниченырамками абстрактной теории и при необходимости могут сосуществовать сэлементами других концепций.
Кроме того, даже реализация инструментов,заданных рамками одной теории, в различных случаях имеет различные12Комаровский В.С., Сморгунов Л.В. 2004 с. 25, с. 19954последствия. Каждый конкретный случай – каждая конкретная страна илирегион – представляет уникальную ситуацию с единственным вариантомсовмещения различных практик, обусловленных путем ее развития.Вместе с тем, в отношении теоретических типов государственногоуправления обоснованным представляется разделение данных аналитическихрамок, построенных на различных принципах организации, признанныхсовременной социальной наукой: рынок, иерархия, сеть.
В знаменитой статье1991 г. К. Худ выделил три типа ключевых ценностей государственногоуправления:соответствие ресурсов заданным целям,честность, справедливость (законность) и взаимность,надежность, устойчивость, адаптивность [Hood 1991, 11 – 15].В целом данные типы повторяют типы социальной организации и могутрассматриваться как основания, или премодели исследуемых современныхтипов государственного управления.55Глава 2 Реформы государственного управления в Российской ФедерацииСуществуютдваразличныхподходакпониманиютермина«административная реформа» в России. Первый вариант (условно узкоеопределение) предполагает реформирование устройства и функционала органовисполнительной власти.
Более широкий подход добавляет к уже обозначенномувопросу такие крупные блоки реформ, как устройство государственной службыи государственных финансов, уравнивая в значении административную реформуи реформу государственного сектора13.Необходимость проведения административной реформы (и в узком, и вшироком смыслах) в России явно обозначилась в 1990-х гг. Слом советскойсистемы управления и отсутствие новой эффективной альтернативы замедлялисоциальное и экономическое развитие, требовали разрешения политикоадминистративного кризиса.Первые попытки сформулировать идейную базу для административнойреформы, в части и устройства госслужбы, и изменений в бюджетном процессе,и модернизации органов исполнительной власти, возникли в течение первогодесятилетия существования новой российской государственности, в 1997 – 1998гг. Одним из первых официальных публичных заявлений о необходимостикомплексного реформирования механизмов государственной власти в Россииможно считать Послание Президента РФ Б.Н.
Ельцина Федеральному СобраниюРФ в 1997 г. Основным приоритетом развития государства предложено былосделать «правовой порядок» [Послание 1997], для чего необходимо былоискоренить чиновничий произвол и существенно изменить советские практикигосударственного строительства14.Как отмечали эксперты Всемирного банка Н. Мэннинг и Н. Парисонотносительно перспектив реформы в России, «наиболее неотложной задачейявляется создание сильной, юридически оформленной государственной службы»1314О двух понимания термина «административная реформа см. [Слатинов 2006]Подробнее об истории подготовки Концепции реформы см. [Краснов и Сатаров 2004]56[Мэннинг и Парисон 2003, 65].
И действительно, именно перемены в кадровойсфере стали началом работы реформаторов. Однако в силу политической иэкономической ситуации в конце 1990-х гг. государство не было готово кпроведениямширокомасштабнойреформыадминистративногосектора.Постепенная проработка идей реформ в области государственного управленияпродолжилась с приходом на пост Президента страны В. Путина.Важной чертой практики проведения реформ государственного сектора вРоссии явилась обширность опыта зарубежных заимствований. Как отмечено вколлективном труде «Административная реформа в России», авторы которогопринимали непосредственное участие в обсуждении и реализации отдельныхэлементов реформы, «административная реформа, проводимая в нашей стране,не российское изобретение… В России особенно внимательно изучается опытАвстралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая,Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили,Южной Кореи, Японии и др.» [Административная реформа 2006, 7].
В начале2000-х гг. в России активно работали экспертные группы международныхорганизаций, в том числе Всемирного банка, предлагавшие по запросуПравительства Российской Федерации рекомендации по проведению реформгосударственного сектора на основе мирового опыта [см., например, Мэннинг иПарисон 2003; Гаман-Голутвина и соавт. 2008, 59].Внимание к зарубежному опыту, с одной стороны, позволяет использоватьновейшие достижения мировой управленческой мысли, однако с другой, требуетвесьма кропотливого и внимательного отношения к процессу перенесенияинститутов, поскольку процесс их трансплантации и вживления (в терминах В.В.Полтеровича – 1999), как правило, затруднен наличием неудовлетворительныхсуществующих условий. Несоответствие имеющегося институциональногодизайна новым практикам чревато институциональными конфликтами, прикоторых «распространенные неформальные нормы в рамках сложившихсяформальных правил коренным образом меняют существо новых механизмов»[Бочарова 2012, 19].
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
