Диссертация (1136472), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Худа 1991 года о «союзе двух противоположностей: новойинституциональной экономики и наборе последовательных волн менеджериализма бизнес-типа» [Hood 1991, 5 –6]. Некоторые исследователи полагают, что теоретических истоков НГУ гораздо больше [см. Gruening 2001, 17]423Итак, вопрос состоит в том, насколько автономны бюрократы отполитиков: если они порочны изначально как явление, то должны быть жесткосопряжены с политиками (политизированная госслужба), если ключ к решениюпроблемы – в разумной технической организации, то необходимо, напротив,обеспечение деполитизации госслужбы.Нормативно, если привлечь к объяснению теорию принципалов-агентов,данное противоречие можно разрешить следующим образом. Как отмечал Т.
Мо,«демократическая политика легко может быть проанализирована в терминахпринципал-агентской теории»5. При этом с точки зрения теории общественноговыбора, политики и бюрократы являют собой одно целое: бюрократы должныбыть в полном подчинении политиков и выполнять все их поручения, безоппортунизма.
С точки зрения менеджериализма, бюрократы и политики строгоразделены на два слоя, но только с тем, чтобы политики не вмешивались и побольшому счету не мешали бюрократам четко выполнять поручения политиков.Таким образом, и в первой, и во второй теориях, бюрократы должны подчинятьсяполитикам и должны выполнять их требования, а значит, быть их агентами.Следовательно, нормативно, эти различия в изначальных подходах коценке политиков и бюрократов не приводят к непримиримым различиям в целиреализации политики. Но что более важно, на менее абстрактном уровне и сподкреплением эмпирики, можно отметить, что эти различия также не приводятк непримиримым различиям в практике реализации политики (и этот среднийуровень абстракции даже важнее в рамках задач данного исследования, учитываязадачу выделения эмпирических инструментов, характерных для типовуправления).Эмпирически граница между бюрократами высшего ранга и политиками неочевидна и довольно туманна, по сути бюрократы высшего ранга фактом своегосуществования нарушают эту жесткую дихотомию «политик – бюрократ» (дажеПо мнению Т.
Мо, ситуация может быть описана следующим образом. Граждане – принципалы, политики – ихагенты. Политики – принципалы, бюрократы – их агенты. Бюрократы высшего ранга – принципалы,подчиненные бюрократы – агенты. Вся политика, таким образом, структурирована цепью принципал-агентскихвзаимоотношений [cм. Moe 1984, 765].524при отсутствии назначений «политических чиновников»).
К примеру, министрне является избранным политиком, но является частью правительства страны,он(а) чиновник, но вполне может принимать самостоятельные политическиерешения и требовать их исполнения. По формальным критериям его/ее скореенужно определить как бюрократа, но его/ее полномочия выходят (или могутвыходить) за рамки простого агента политика.В парадигме Нового государственного управления «проблема политизациигосслужбы решается на двух уровнях: с одной стороны, данный типпредполагает свободу и гибкость в принятии на службу тех бюрократов,которые, по личному мнению руководства, будут эффективны и полезны вработе (политизация не исключена); с другой, после принятия решения о приемепринципал не вмешивается в рутинные вопросы управления, давая своему агенту(бюрократу) максимальную свободу действия» (вмешательство исключается)[Нисневич, Хахунова 2015, 82].Таким образом, «кадровая политика в рамках НГУ не стеснена жесткимиформальными правилами, выбор делается не только на основании достоинствкандидата, его навыков и умений, необходимых для выполнения задачи, но и наосновании его «совместимости» с руководством» [Нисневич, Хахунова 2015,82].
Б.Г. Питерс, анализируя различные теоретические подходы к приему нагосударственную/гражданскуюслужбу,подчеркивает,что«”адекватнаявосприимчивость” (responsive competence) в некоторых случаях может бытьболее важной, чем «нейтральная компетенция»» при выполнении задачгосударственного управления [Peters 2010, 83; см. Нисневич, Хахунова 2015, 82].При этом надо особо отметить любопытное смешение позиций двуханализируемых истоков НГУ (менеджериализма и теории рациональноговыбора). Часто в качестве ключевой черты НГУ называется ответственностьпредставителя государственной (гражданской) службы перед гражданином,нацеленность представителя государственных услуг на удовлетворениетребований клиента (в терминах Т.
Мо – ответственность агента-бюрократаперед принципалом-гражданином). В таком раскладе как бы «исчезает» слой25«политиков»(остаютсядеполитизированныебюрократы,чистыйменеджериализм), но при ближайшем рассмотрении он оказывается плотно слитсо слоем бюрократов в единую политико-административную систему, котораяпринимает решения, затем их реализует и отчитывается перед своимпринципалом (гражданином) не только в предоставлении конечного продукта,но и в эффективности своей работы (и в данном случае бюрократыполитизированы, ТОВ).Таким образом, оригинальные противоречия между двумя философскими,теоретическими базами, лежащими в основании НГУ, безусловно, важны,однако на уровне средней теории, они примиримы как нормативно, так иэмпирически.Отдельная группа атрибутов и характерных черт НГУ связана с паттернамидецентрализации.Первой отличительной чертой является децентрализация ведомственногоуправления: создание множества агентств предоставления государственныхуслуг (например, в Великобритании – Next Step agencies), распределение идеконцентрациягосударственныхполномочий,возникновениеквазигосударственных агентств, создание трехзвенной системы – разделениефункций определения политики, ее реализации и контроля за исполнением.Создание мелких управленческих единиц, предоставляющих те или иныегосударственные услуги, непосредственно связано с внедрением аутсорсинга имассовой приватизацией, а именно с другой характерной метачертой НГУ –внедрением бизнеса в государство.Т.
Кристенсен и П. Лагрид перечисляют множество разных «формструктурной деволюции: придание большей свободы действий традиционнымагентствам, т.е. продвижение их по пути от исполнительной власти илисмягчение определенных правил, сдерживающих их деятельность; созданиебольшего числа регуляторных агентств с сильной автономией, основанной напрофессиональных ценностях; предоставление государственным предприятиямсильной автономии, с созданием множества препятствий для политического26давления; предоставление большей приоритетности рыночным ценностям»[Christensen and Laegrid 2011, 414]. Внедрение бизнес-практик в государство,такимобразом,происходитодновременнонанесколькихуровнях:заимствование отдельных бизнес-техник для государственного управления,заимствование основополагающих принципов коммерческого менеджмента, атакжеактивноенепосредственноевключениебизнес-агентоввсферупредоставления публичных услуг.Другая отличительная характеристика этого рода связана с привычнымпониманием децентрализации как распределения властных ресурсов повертикали.
Экономическая эффективность, являющаяся мощной движущейсилой НГУ, способствует развитию субсидиарности и передаче права принятиярешений на более низкие уровни властной иерархии, в том числе втерриториальномразрезе.Многиеунитарныегосударстваподверглисьпроцессам регионализации в это время, наиболее заметным явлением принятосчитать деволюцию в Англии.Вертикальная и горизонтальная дезагрегация – важнейшая отличительнаячерта НГУ. П. Данливи с соавторами, расшифровывая данное понятие как однуиз трех ключевых, на их взгляд, черт НГУ, поясняют ее возможные формыследующим образом: «разделение покупателя и представителя услуг, созданиемножества агентств и передача им конкурентного права предоставления услуг(agensification),размягчениеквазигосударственныхразделениеполитическойагентств,управлениявсистемывыделениекрупных(decoupling),ростмикролокальныхагентств,приватизированныхотрасляхпромышленности, корпоратизация и др.» [см.
Dunleavy et. al. 2005, 470 – 472; иболее раннюю работу Dunleavy 1994; см. Нисневич, Хахунова, 2015, 80].Как отмечают Т. Кристенсен и П. Лагрид, «на практике основной тренд(прим. – НГУ) – повышение горизонтальной и вертикальной специализации,вылившейся в итоге в более фрагментированный публичный сектор»[Christensen and Laegrid 2007, 8]. Примечательно, что «данная установка навысочайшую степень децентрализации (до фрагментации) позже привела к27возникновению одного из крупнейших критических требований по отношениюк НГУ – запросу на возврат к единому, не дезагрегированному управлению(reregulation) и новую централизацию» [Нисневич, Хахунова 2015, 80].Важно отметить, что, хотя перенесение идей и механизмов рыночногоуправления в сферу публичного администрирования является практическимядром этой концепции, иногда данным механизмам уделяется чрезмерноповышенное внимание, и вся суть НГУ сводится к ним непосредственно: в этойсвязи НГУ часто сравнивают с концепцией научного менеджмента Ф.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
