Диссертация (1136389), страница 30
Текст из файла (страница 30)
Однако, как было сказано ранее, на тот момент этареформа не была реализована.После рассмотрения основных событий, связанных с развитием местногосамоуправления в России в 1990-х годах, можно сделать несколько выводов.Советская модель местного самоуправления, допускающая некоторую степеньавтономии местных элит, по своей сути была недемократичной.287 Ранний вклад ввозрождение местной демократии внес Закон Российской Федерации (РСФСР) оместном самоуправлении, который был принят в 1991 году, в последний годсуществования Советского Союза.
Разрабатывая концептуальные рамки дляместногосамоуправления,законнебылоченьчетоквотношенииинституционального и функционального описания субнациональных органовгосударственной власти. Таким образом, в начале 1990-х годов Россия прошлачерез период, который Янг и Уилсон288 назвали «административный хаос», ещеболееухудшившийсярегиональнымиполитическойострымиполитическимиполитическимидеятеляминестабильностью,вызваннойиконфликтамимеждусопровождаемыйобщейполитическойборьбойнафедеральном уровне.После того как эта борьба завершилась победой тогдашнего президента Б.Ельцина над большинством национального парламента, в декабре 1993 года былапринята новая конституция России, после чего в 1995 году был принят новыйзакон о местном самоуправлении.
Как описывают это Янг и Уилсон, конституцияустановила благоприятные основы для воссоздания местного самоуправления вРоссии.289 Закон 1995 года, позволяющий регионам включать исторические,287См., например: Campbell A. State versus Society? Local Government and the Reconstruction of the Russian State //Local Government Studies. 2006. Vol. 32, № 5. P. 659-676. Matsuzato K., Tahara F. Russia’s Local Reform of 2003 froma Historical Perspective: A Comparison with China // Acta Slavica Iaponica. 2014. № 34. P. 115-139.288Young J.
F., Wilson G. N. The View from Below: Local Government and Putin’s Reforms // Europe-Asia Studies.2007. Vol. 59, № 7. P. 1071-1088.289Там же.152культурныеидругиеуникальныечертывсвоюсистемуместногосамоуправления, предусматривал широкий спектр институциональных форм.Однако начиная с 1995 года в большинстве регионов были принятызаконодательные положения о прямых выборах мэра в городах и поселках. Эторазвитие произошло почти одновременно с введением прямых губернаторскихвыборов в регионах России.Учитывая, что значительная часть политических ресурсов на региональномуровне была сосредоточена в городских районах, и особенно в региональныхстолицах, эти параллельные события привели к появлению двух категорийвлиятельных акторов – губернаторов и мэров – которые часто оказывалисьвовлечены в политическую борьбу.290 В частности, как губернаторы, так и мэрызаявили о контроле над субнациональными политическими машинами, которыестали основной формой субнациональной политической организации в России.
291В связи с ощущением национальной дезинтеграции, вызванной эндемическимиконфликтами между федеральными и региональными властями292 и еще болееусугубляемойочевиднойнеэффективностьюместногосамоуправления, 293политические конфликты на уровне регионов 1990-х годов способствовалирастущему общественному спросу на реформу местного самоуправления.294Кроме того, на протяжении 1990-х годов местное самоуправлениеиспользовалось федеральным центром для борьбы со своими текущимипротивниками.
В их число сначала входили советские органы власти, КПСС,затем – усиливающие влияние главы регионов. Несмотря на то, что в отдельныегоды власть на местах приобретала собственную ценность, федеральные властиСм., например: Golosov G. Party Support or Personal Resources? Factors of Success in the Plurality Portion of the1999 National Legislative Elections in Russia // Communist and Post-Communist Studies. 2002.
Vol. 35, № 1. P. 23-38.Slider D. Governors versus Mayors: The Regional Dimension of Russian Local Government. In: A. B. Evans Jr., V.Gel’man (eds.), The Politics of Local Government in Russia. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2004. P. 145-168.291См., например: Hale H. E.
Explaining Machine Politics in Russia’s Regions: Economy, Ethnicity, and Legacy // PostSoviet Affairs. 2003. Vol. 19, № 3. P. 228-263. Golosov G. The Territorial Genealogies of Russia’s Political Parties andthe Transferability of Political Machines // Post-Soviet Affairs. 2014. Vol. 30., № 6. P. 464-480.292Ross C. Federalism and Democratisation in Russia. Manchester: Manchester University Press, 2002.293Gel’man V., Ryzhenkov S. Local Regimes, Sub-national Governance and the ‘Power Vertical’ in Contemporary Russia// Europe-Asia Studies. 2011. Vol.
63, № 3. P. 449-465.294Young J. F., Wilson G. N. The View from Below: Local Government and Putin’s Reforms // Europe-Asia Studies.2007. Vol. 59, № 7. P. 1071-1088.290153рассматривали местное самоуправление в качестве механизма, с помощьюкоторого можно вести политическую борьбу.Любые изменения в области местного самоуправления не были четкопродуманыилисамоуправленияструктурированы.былВектордетерминированреформневсференеобходимостьюместногоповыситьэффективность управления на местах, а стратегическими целями, стоящими передосновными политическими акторами в тот или иной временной период.
Интересыглавных игроков на политической арене, в свою очередь, обуславливалисьвнешними по отношению к власти на местах факторами. Таким образом, действиявластей в сфере местного самоуправления могут быть представлены в видемаятника, качающегося от положения наличия местной автономии до ситуации,при которой она ограничивается в большем или меньшем объеме различнымизаконами и постановлениями федерального Центра.Наспроснареформированиесистемыместногосамоуправления,сложившегося к концу 1990-х годов, федеральные власти России ответили,инициировав разработку и принятие нового федерального закона о местномсамоуправлении. Кроме того, они, опираясь на региональные власти, а именно нагубернаторов, пытались с его помощью встроить местное самоуправление ввертикаль власти, превратив его в третью ступень государственной власти.Данные цели смогли осуществиться во второй половине 2000-х годов благодаряпринятию федерального закона №131 «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году.
Более подробнооб основных положениях ФЗ №131, которые помогли федеральным ирегиональным властям лишить местное самоуправление последней имеющейся уних автономии и встроить его в «вертикаль власти», будет сказано в следующемразделе данной главы.1543.2 Федеральный закон № 131 и его последствияПреждечемперейтиканализупроцессатрансформацииинституционального дизайна местной власти в РФ необходимо рассмотретьосновныеположенияфедеральногозаконаоместномсамоуправлении,касающиеся темы исследования. Суть данного закона уже была кратко упомянутав первой главе, однако необходимо дать более подробное описание федеральногозакона № 131.
Благодаря этому будет возможно проанализировать последствияпринятия данного закона для местного самоуправления в более широкойперспективе российской политики. Закон вносил изменения в функционированиероссийского местного самоуправления по нескольким направлениям, но дляданного исследования особый интерес представляет институциональный дизайнместной исполнительной власти и права региональных властей в отношенииместного самоуправления, устанавливаемые этим законом.Важно отметить, что перед обсуждением проекта соответствующего законав комитете по местному самоуправлению Государственной Думы в него быливключены члены партии «Единая Россия».
Возможно, это было лишьсовпадением, но в дальнейшем именно дисциплинированное голосованиедепутатов «Единой России» позволило принять этот закон, так как вторая поколичеству мест партия в российском парламенте, КПРФ, проголосовалапротив,295 а о единодушной поддержке законопроекта со стороны остальныхдепутатов говорить не приходилось.
Тем не менее, закон был принят, а 24сентября 2003 года одобрен Советом Федерации.296Следует отметить, что закон выделял три типа муниципалитетов: поселение,муниципальный район и городской округ. 297 Данное разделение имеет значение,таккакразныевидымуниципалитетов295наделялисьразнымиправами,Либоракина М. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы.
М.:Фонд “Либеральная Миссия”, Фонд “Институт Экономики Города”, 2003. С. 58296Там же. С. 59.297Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[Электронный ресурс] // Консультант плюс. URL: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/ (дата обращения:02.09.2017). Статья 2, пункт 1.155обязанностями, и, следовательно, разным уровнем автономии.
Право определятьграницы (новых) муниципалитетов и их статус, а также инициировать данныеизменения, принадлежало региональным властям.298 Однако критерии дляпринятия того или иного подобного решения были нечеткими, 299 что создаваловозможность использования этого права в качестве рычага давления на городскиевласти, так как «городской округ» имел больше обязанностей и автономии, чемдругие виды муниципалитетов.Как уже отмечалось выше, федеральный закон № 131 определял тривозможных модели организации местной исполнительной власти (Рисунок 3.1):1) прямые выборы мэра, который возглавляет местную администрацию;2) прямые выборы «мэра», главы города, который становится председателемместного парламента, а местную администрацию возглавляет сити-менеджер;3) назначение «мэра» депутатами местного парламента из своего числа(такой «мэр» становится председателем парламента), местную администрациювозглавляет сити-менеджер.300Рисунок 3.1.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
