Диссертация (1136389), страница 27
Текст из файла (страница 27)
У Центра отпала необходимость проводить прямыевыборы глав администраций, а также иметь выборные Советы. В связи с этим,выборы глав местных органов исполнительной власти, которые должны былисостояться в ноябре-декабре 1991 года, были отменены. Официальное объяснениеданного шага властями состояло в страхе перед «номенклатурным реваншем».237Действуя в рамках данной логики, 1 ноября 1991 года Борис Ельцинпотребовал у Съезда народных депутатов РСФСР предоставления ему ряда новыхполномочий, а именно права «назначения и снятия глав администраций краев иобластей России.
Последние, в свою очередь, получили права назначения иснятияглав местныхадминистраций. Главыадминистрацийгородов –региональных столиц назначались и снимались непосредственно ПрезидентомРоссии».238 Можно говорить о том, что это было «первым изданием» концепции«вертикали власти», строительство которой станет одним из основных векторовроссийской политики в 2000-е годы.Данные решения повлекли за собой несколько проблем. Во-первых, рославозможность конфликтов между Советами и администрациями.
Это было связанос тем, что, хотя при назначении глав органов исполнительной власти требовалосьсогласие местного законодательного органа, на практике это редко соблюдалось.Также до 1992 года главы администраций подчинялись исключительноГельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 58.Там же. С. 59.238Там же. С. 60.236237138Президенту и не были ответственны перед Советами. Во-вторых, появлялосьпротивостояние между регионами и местными властями.239Определенные шаги были сделаны в сторону экономической автономиимуниципалитетов. В декабре 1991 года Верховным Советом России был принятзакон об основах налоговой системы России.
Он предполагал выделение местныхналогов и сборов в отдельную категорию. Кроме того, вся собственностьподразделялась на федеральную, региональную и муниципальную. 240ПродолжениепроисходилоподвыстраиваниялозунгомисполнительнойБорисаЕльцинавертикали«советыиПрезидентомдемократиянесовместимы», провозглашенным на Конституционном совещании в 1993 году.241Сначала были разогнаны Верховный Совет России и Съезд народных депутатовпосле событий конца сентября – начала октября 1993 года. Затем, 9 октября 1993года, Президентом был издан «Указ о ликвидации районных в городах, городских,поселковых и сельских Советов». Главы администраций всех регионов, заисключением республик, получили полномочия распущенных законодательныхорганов власти.
Окончательный роспуск местных Советов произошел 26 октября1993 года.24222 декабря 1993 года был принят указ «О гарантиях местногосамоуправления в Российской Федерации».243 Согласно его положениям, былисозданы новые законодательные органы власти. Несмотря на это, де-фактоосуществлять власть на местах должны были назначаемые главы администраций,наделенныезначительнымивластнымиресурсами.Полномочияпредставительных институтов власти, в свою очередь, оказались лимитированы.244Там же.Закон РФ от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» [Электронныйресурс] // Российский Правовой Портал «Семерка».
URL: http://zakon.law7.ru/base41/d4ru7911.htm (датаобращения: 02.09.2017).241Конституционное совещание 1993 г., Т. 2. Заседания 5, 7 июня 1993 г. [Электронный ресурс] // Электронныймузей конституционной истории России. URL: http://www.rusconstitution.ru/term/97/ (дата обращения: 02.09.2017)..242В Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 62.243Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»[Электронный ресурс] // Гарант, информационно-правовой портал. URL: http://base.garant.ru/10102817/ (датаобращения: 02.09.2017).244Туровский Р.
Политическая география: учебное пособие. М.; Смоленск: Издательство СГУ, 1999.239240139Муниципальная революция (1993)Важнейшее общероссийское событие 1993 года, повлиявшее, в том числе,на развитие местного самоуправления, – принятие Конституции РФ. Основноевнимание политических акторов в процессе разработки главного законагосударства было приковано к разграничению полномочий между Президентом,Парламентом, Правительством и между Центром и регионами.
Таким образом,вопрос о местной власти отошел на второй план. Хотя стоит отметить, чтоЕльцин, нуждаясь в легитимации происходящего со стороны населения, включилв Конституционное совещание группу муниципалов, состоящую, в основном, изназначаемых глав администраций.245ВходеобсужденияглавыКонституции,посвященнойместномусамоуправлению, на повестке дня стояли два основных вопроса: «1) уровниосуществленияи2) взаимодействиетерриториальныеоргановграницыгосударственнойместноговластиисамоуправления;органовместногосамоуправления».
Представители местной власти пытались добиться, чтобыуровень местного самоуправления не был снижен до «территориальногообщественного управления», а также автономии местной власти, как от Центра,так и от регионов.246В результате по первому спорному моменту в 8 главе Конституции, в статье131 было записано, что местное самоуправление осуществляется «в городских,сельских поселениях и на других территориях».247 Оставался открытым вопрос,считать ли районы внутри региона или внутри крупных городов самостоятельнойединицей муниципальной власти. Позднее Центр отдал решение по даннойпроблеме на откуп региональных властей и «местных сообществ».248Вопрос об автономии местной власти решился, во многом, благодаряподдержкемуниципаловсостороныС.
Шахрая,тогдавице-премьераПравительства России и главы Партии российского единства и согласия (ПРЕС), иГельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 63.Там же. С. 64.247Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://www.constitution.ru/index.htm (датаобращения: 02.09.2017).248Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.
Указ. соч. С. 64.245246140его коллеги А. Сливы. Они предложили несколько возможных формулировокстатьи 12 главного закона государства.249 В результате был выбран вариант,согласно которому «органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти». При этом, в статье 72 Конституции былозакреплено, что местная власть находится в сфере совместной компетенциифедерального Центра и региональных властей.250В целом, ни Центр, ни регионы не обращали должного внимания наформулировки статей, связанных с властью на местах.
В связи с этим В. Гельманпишет, что «конституционный выбор в пользу муниципальной автономии былсделан практически в ситуации крайне высокой неопределенности и вне всякойсвязи с существовавшими ранее институтами местного самоуправления <…> попринципу tabula rasa, составившему основу “муниципальной революции”». 251Многие последующие конфликты между различными органами власти былиобусловлены именно этими причинами, а также наличием «неразработаннойзаконодательной базы».252Долгий путь к закону (1993–1995)После ликвидации Советов и самоустранения Центра от проблеммуниципалитетов губернаторы начали стараться минимизировать влияние главгородов.
Упомянутый ранее А. Слива назвал данную компанию «мор мэров».253 Вцелом, подобная политика региональных властей была успешна, так как уже вначале 1994 года отставку получили главы Рязани, Нижнего Новгорода, Саратова,Омска и Владивостока. В связи с участившимися конфликтами по линии регион –региональная столица Государственная Дума неоднократно обращалась кПрезиденту с предложением внести на обсуждение нижней палаты федеральныйТам же. С. 65-66.Глава 3.
Федеративное устройство // Конституция Российской Федерации. [Электронный ресурс] // URL:http://www.constitution.ru/index.htm (дата обращения: 02.09.2017).251Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. С. 66.252Туровский Р. Указ. соч.253Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ.
соч. С. 69.249250141законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» (ФЗМСУ).254Официально Ельцин внес законопроект 22 декабря 1994 года. Такаязадержка была детерминирована не только неприоритетностью местногосамоуправлениядляЦентра,ноиегонежеланиемиметькакие-либозаконодательные ограничения своих полномочий. Второй вариант ФЗМСУ былпредложен 20 июня 1994 года группой депутатов во главе с И. Муравьевым,членом группы «Новая региональная политика», и получил, в связи с этим,название «муравьеского».
Из-за того, что в Государственную Думу было внесенодвапроектафедеральногозаконавсфереместногосамоуправления,различающихся как по основным положениям, так и по интересам акторов,стоящих за ними, обсуждение ФЗМСУ вызвало ряд политических дискуссий.255Главные идеи «муравьевской» версии закона состояли в следующем:«1) наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальныхобразованиях, как на поселенческом уровне, так и на уровне районов <…>;2) проведение выборов <…> в течение полугода после вступления закона всилу;3) приоритет представительных органов <…>;4) право муниципальных образований на выбор организационной моделиместного самоуправления…». Стоит отметить, что данный проект имел рядслабых сторон. В частности, касательно финансовой и экономической основмуниципалитетов он «был весьма декларативен <…> либо давал отсылки к инымфедеральным и/или региональным законам (коих в природе не существовало)».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
